3 As 13/2007 - 75 - Právo na informace: povinný subjekt

28. 03. 2008, Nejvyšší správní soud

Možnosti
Typ řízení: Správní, Správní (kasační)

Právní věta

Konkrétní obecní úřad (resp. městský úřad či magistrát statutárního města) je třeba považovat za jediný správní orgán, jemuž právní předpisy svěřují působnost v různých oblastech veřejné správy, a také za jediný povinný subjekt ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tento povinný subjekt tedy není oprávněn odložit žádost o informaci či tuto žádost zamítnout se zdůvodněním, že se nevztahuje k jeho působnosti, pokud se tato žádost týká činnosti jiného odboru či složky téhož obecního úřadu, než je ta, které byla žádost adresována.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28.03.2008, čj. 3 As 13/2007 - 75)

Text judikátu

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci žalobce: K. D., proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 12. 2006, č. j. 22 Ca 215/2005 - 34,

takto :

I. Kasační stížnost se zamítá .

II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .

Odůvodnění :

Rozhodnutími ze dne 20. 5. 2005, č. j. KÚOK/14028/05/ODSH-SD/690 a č. j. KÚOK/15733/05/ODSH-SD/690, žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutím Městského úřadu Přerov (ode dne 1. 7. 2006 Magistrát města Přerova) ze dne 29. 3. 2005, č. j. 2005/4181/OD a č. j. 2005/4247/2OD, jimiž správní orgán 1. stupně zamítl žádosti žalobce ze dne 16. 3. 2005 o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“).

Jak vyplývá ze správního spisu, první žádost žalobce o sdělení informací se týkala oznámení ve smyslu § 67 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) o podezření ze spáchání dopravních přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, které podal u Městského úřadu Přerov dne 8. 10. 2004 starosta obce Horní Moštěnice pan Z. V. Druhá žádost žalobce o sdělení informací se týkala oznámení o podezření ze spáchání přestupku proti pořádku ve státní správě a proti občanskému soužití a uplatnění nároku na náhradu škody v přestupkovém řízení dle § 70 odst. 1 zákona o přestupcích, které podal u Městského úřadu Přerov dne 10. 2. 2005 žalobce. Žalobce žádal mj. o informaci o tom, zda v uvedených věcech probíhá u správního orgánu 1. stupně přestupkové řízení, a též o poskytnutí kopií listin, které se k těmto věcem vztahují.

Správní orgány odůvodnily zamítnutí žádostí o informace zejména tím, že se týkaly konkrétních oznámení o přestupcích, přičemž na řízení o přestupcích se dle § 51 zákona o přestupcích vztahují obecné předpisy o správním řízení, nestanoví-li zákon o přestupcích jinak. Ustanovení § 23 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), účinného v době rozhodování správních orgánů (dále jen „správní řád“), stanovilo, které osoby mají právo nahlížet do spisu a pořizovat si z něj výpisy, přičemž žalobce mezi tyto osoby nepatřil. Uvedené ustanovení správního řádu bylo podle názoru správních orgánů obou stupňů ve vztahu speciality k zákonu o svobodném přístupu k informacím. Pokud jde o další informace, jejichž poskytnutí žalobce nežádal formou kopií příslušných listin, žalovaný v rozhodnutí týkajícím se první žádosti o informace uvedl, že Městský úřad Přerov mohl poskytovat pouze takové informace, které měl k dispozici odbor dopravy tohoto úřadu, vůči němuž žádost žalobce směřovala. Podle žalovaného nemohl být rovněž zodpovězen dotaz týkající se listin, které by se na Městském úřadě Přerov vůbec nenacházely. V rozhodnutí týkajícím se druhé žádosti žalovaný konstatoval, že oznámení o spáchání přestupku proti pořádku ve státní správě neprojednával odbor dopravy Městského úřadu Přerov, ale odbor správní téhož úřadu, na což byl žalovaný přípisem ze dne 29. 3. 2005 upozorněn. Podle sdělení pracovnice odboru správního Městského úřadu Přerov byla již žádost žalobce o informace tímto odborem vyřízena. Ve věci uplatnění nároku na náhradu škody byl žalobce upozorněn přípisem Městského úřadu Přerov, odboru dopravy, ze dne 25. 3. 2005 o učiněných opatřeních a dalším, již uvedeným přípisem ze dne 29. 3. 2005 Městský úřad Přerov, odbor dopravy, žalobci v reakci na jeho žádost o informace sdělil, že v uvedené věci neprobíhá žádné řízení a u správního orgánu se nacházejí pouze listiny, které sám žalobce doložil. Žalobci byly podle žalovaného podány k jeho žádosti ty informace, na něž měl v postavení oznamovatele přestupku nárok. Žalobce napadl dne 25. 7. 2005 rozhodnutí žalovaného původně samostatnými žalobami, které Krajský soud v Ostravě spojil ke společnému projednání a rozhodnutí.

Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 13. 12. 2006, č. j. 22 Ca 215/2005 - 34, rozhodnutí žalovaného zrušil a věci mu vrátil k dalšímu řízení, přičemž svůj rozsudek odůvodnil následujícím způsobem:

Krajský soud se ztotožnil s argumentací žalovaného, podle níž ustanovení § 23 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), účinného v době rozhodování správních orgánů (dále jen „správní řád“) představovalo zvláštní úpravu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím a odkázal přitom na judikaturu správních soudů, konkrétně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2004, č. j. 5 A 158/2001 - 100, publikovaný pod č. 204/2004 Sb. NSS. Krajský soud ovšem neakceptoval názor žalovaného, podle něhož § 23 správního řádu se vztahuje i na řízení nikdy nezahájená, tzn. i na přípravnou fázi správního řízení, v daných věcech přestupkového řízení. Krajský soud poukázal na to, že dle § 1 odst. 1 správního řádu se tento procesní předpis vztahoval na řízení, v němž správní orgány rozhodovaly o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech občanů a organizací, průběh správního řízení pak správní řád upravoval v částech třetí a čtvrté, přičemž tímto řízením rozuměl časový úsek od zahájení řízení, k němuž mohlo dojít dle § 18 správního řádu buď návrhem účastníka řízení, nebo prvním úkonem správního orgánu vůči účastníku řízení. Pouze na tento časový úsek se podle krajského soudu mohla vztahovat právní úprava dle § 23 správního řádu týkající se nahlížení do spisů. Ustanovení § 58 až 66 zákona o přestupcích pak sice upravují postup správních orgánů před zahájením řízení o přestupku, nerozšiřují tím však okruh působnosti správního řádu. Dle § 67 odst. 3 zákona o přestupcích řízení o přestupcích správní orgán zahájí až po té, kdy dospěje k závěru, že není na místě věc odložit. Byť je tedy právní úprava této přípravné fáze nepřesně zařazena do té části třetí zákona o přestupcích nazvané „Řízení o přestupcích“, správní řád na ni z důvodů vymezení jeho působnosti použít nelze, a to ani na základě § 51 zákona o přestupcích.

Pokud žalovaný uváděl, že správní orgán 1. stupně není pro poskytnutí některých požadovaných informací kompetentní, pak taková skutečnost není podle krajského soudu důvodem k zamítnutí žádosti o informace rozhodnutím. Ani argument žalovaného, že již byla žalobci část informací poskytnuta, není důvodem k neposkytnutí takové informace správním orgánem, neboť zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou takovou výjimku z poskytování informací neobsahuje. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu včasnou kasační stížností opírající se o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení, dle obsahu kasační stížnosti se však jednalo rovněž o důvody dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť stěžovatel namítal rovněž nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů a jiné vady řízení před soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

Stěžovatel především krajskému soudu vytýkal, že se vůbec nezabýval kardinální otázkou, zda jsou požadované informace vůbec informacemi ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a zda těmito informacemi správní orgán vůbec disponuje. Až po zodpovězení těchto otázek měl krajský soud podle názoru stěžovatele přistoupit k interpretaci ustanovení § 23 správního řádu. Krajský soud se dále nezabýval skutečností, že některé informace, na jejichž poskytnutí měl žalobce nárok, mu již byly poskytnuty.

Stěžovatel navíc nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že tyto již podané informace je správní orgán povinen při opětovných dotazech vždy znovu sdělovat. Takový postup by byl v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení.

Pokud jde o výklad ustanovení § 23 správního řádu krajským soudem, měl stěžovatel za to, že z § 21 odst. 3 správního řádu (neveřejnost jednání) i z § 23 správního řádu (nahlížení do spisu) lze dovodit úmysl zákonodárce zamezit jiným osobám než účastníků řízení, v daném případě určeným v § 72 zákona o přestupcích, v přístupu nejen k podkladům pro rozhodnutí, ale i k podkladům sloužícím správnímu orgánu k posouzení, zda zde jsou důvody pro postup dle § 66 zákona o přestupcích, tedy pro odložení věci. Stěžovatel považoval za absurdní, že by se ochrana jakýchkoliv dat získaných ve správním (přestupkovém) řízení vztahovala pouze na omezený časový úsek, neboť taková ochrana by postrádala smysl. Správní řízení je podle stěžovatele nutno chápat ve dvou významech. V užším slova smyslu se jedná o úsek od zahájení řízení (§ 67 zákona o přestupcích) do právní moci rozhodnutí, ovšem v širším slova smyslu jsou do správního řízení zahrnuty veškeré právně formálně předepsané postupy orgánů veřejné správy. I ve správním řádu jakožto „zákonu o správním řízení“ byla zahrnuta i jiná ustanovení než ta, která byla uvedena v jeho části třetí a čtvrté, na níž se podle názoru krajského soudu výlučně vztahovalo ustanovení § 23 správního řádu. Stěžovatel měl za to, že i odložení věci dle § 66 zákona o přestupcích je aktem správního řízení a nemůže stát mimo právní úpravu. Úmyslem zákonodárce určitě nebylo, aby si před zahájením řízení mohl příslušné informace vyžádat kdokoli, a to třeba i v rozporu se zájmem na ochraně státního, služebního či hospodářského tajemství dle § 23 odst. 3 správního řádu.

Závěrem kasační stížnosti stěžovatel poukázal na to, že datum vyhotovení rozsudku (na jemu doručeném stejnopisu) se rozcházelo s datem, kdy skutečně došlo k projednání věci. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí a uvedl, že na posuzovaný případ se nevztahuje § 23 správního řádu, protože žalobce nepožadoval předmětné informace formou nahlédnutí do spisu, ale formou poskytnutí kopií listin, jež tyto informace obsahují. V této souvislosti žalobce poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2006, č. j. 8 As 34/2005 - 76, www.nssoud.cz. Žalobce také upozornil na skutečnost, že v předmětných věcech, jichž se požadované informace týkají, žádné správní či přestupkové řízení neprobíhá ani neprobíhalo, protože nebylo nikdy zahájeno a věci byly správním orgánem odloženy. Výtka stěžovatele týkající se údajně nesprávného výkladu § 23 správního řádu ve vztahu k různým fázím řízení před správním orgánem je rovněž nesprávná, neboť opomíjí skutečnost, že ochrana informací vyskytujících se na úřadech obecně je především dána vlastní charakteristikou těchto údajů, pokud jde např. o osobní údaje, informace o soukromí osob, utajované informace či obchodní tajemství. Takové informace budou i ve fázi před zahájením správního řízení dostatečně chráněny. Nejsou však chráněny toliko z toho titulu, že slouží k přípravě správního řízení, o němž se teprve zjišťuje, zda má či nemá být zahájeno.

K výtce stěžovatele, podle níž se krajský soud nezabýval otázkou, zda povinný subjekt požadovanými informacemi disponoval, žalobce uvedl, že pokud by jimi nedisponoval a nevztahovaly by se k jeho působnosti, měl povinný subjekt postupovat dle § 14 odst. 2 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. V daném případě ovšem navíc formulace žádosti o předmětnou informaci – zda dožádaný úřad vede určité řízení – vylučovala situaci, že by šlo o informaci, kterou tento úřad nedisponuje, neboť jde o otázku, na níž lze vždy odpovědět ano či ne. Správní orgán 1. stupně je v daném případě povinným subjektem, přičemž zákon o svobodném přístupu k informacím v zásadě nerozlišuje, zda žádané informace pocházejí z činnosti povinného subjektu, nebo mu jsou k dispozici z jakéhokoli jiného důvodu. Správní orgány musí poskytnout veškeré informace, které mají k dispozici, pokud tomu nebrání důvod výslovně uvedený v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Žalobce rovněž souhlasil se závěrem krajského soudu, podle něhož zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje důvod odmítnutí žádosti o informace spočívající v tom, že tato informace již byla poskytnuta. Nelze rovněž směšovat různé formy poskytnutí informace, poskytnutí ústní a poskytnutí písemné. Správnímu orgánu nic nebránilo v tom, aby v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím požadoval po žalobci náhradu nákladů, jež by mu v souvislosti s poskytnutím informací vznikly.

Dne 10. 5. 2007 žalobce Nejvyššímu správnímu soudu dodatečně sdělil, že mu Magistrát města Přerova poskytl dne 9. 5. 2007 požadované informace, a to po té, kdy Krajský úřad Olomouckého kraje zrušil rozhodnutí Magistrátu města Přerova ze dne 18. 4. 2007, jimiž byly nejprve žalobci požadované informace odepřeny. K tomu ovšem Nejvyšší správní soud podotýká, že neobdržel ze strany stěžovatele případné zpětvzetí kasační stížnosti, a tudíž ani skutečnosti uváděné žalobcem nemohou nic změnit na tom, že jsou i nadále splněny veškeré podmínky řízení o předmětné kasační stížnosti, o níž je tak třeba meritorně rozhodnout. Kasační stížnost není důvodná.

O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, takto:

Nejvyšší správní soud především neshledal, že by přezkoumávané rozhodnutí krajského soudu trpělo nedostatkem důvodů. Pokud měly správní orgány obou stupňů za to, že se žalobce domáhal mimo jiné poskytnutí takových údajů, které by za informace podle tehdejšího znění zákona o svobodném přístupu k informacím nebylo možné vůbec považovat a které by tudíž samy o sobě ani nezaložily povinnost dožádaného správního orgánu o případném odepření těchto údajů vydat správní rozhodnutí (a tudíž by ani v případě marného uplynutí lhůty pro takové rozhodnutí nemohlo dojít k fikci vydání negativního správního rozhodnutí, kterou tehdejší znění zákona předpokládalo), bylo především povinností těchto správních orgánů se s touto otázkou ve správních rozhodnutích obou stupňů důkladně vypořádat, takové údaje jednoznačně identifikovat a zřetelně je odlišit od ostatních požadovaných informací obsažených v žádostech žalobce, které naopak správní orgány za informace podle citovaného zákona považovaly. Nic z toho ovšem správní orgány v předmětných věcech neučinily, krajský soud tedy neměl žádný důvod takové skutečnosti ze své iniciativy vyhledávat. Úlohou správního soudu je přezkoumávat v rámci uplatněných žalobních bodů zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí správního orgánu, jakož i řízení, které mu předcházelo, úlohou správního soudu však v žádném případě není a nemůže být rozhodování správního orgánu nahrazovat.

K otázce informací, k jejichž poskytnutí se správní orgán 1. stupně necítil být kompetentní a u nichž měl za to, že se u něj nenacházejí, se krajský soud jasně vyjádřil, když uvedl, že taková skutečnost není důvodem k zamítnutí žádosti rozhodnutím. Ani v tomto ohledu tedy rozsudek krajského soudu není zatížen vadou spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.

Nejvyšší správní soud se se závěry krajského soudu v této otázce ztotožňuje. Dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím mají povinné subjekty skutečně povinnost poskytovat toliko takové informace, které se vztahují k jejich působnosti. Ovšem dle § 14 odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, v případě, že se požadované informace nevztahují k působnosti povinného subjektu, povinný subjekt žádost odloží a tuto skutečnost sdělí do tří dnů žadateli. V daném případě mohla k informacím nespadajícím do působnosti Městského úřadu Přerov snad mířit pouze otázka, zda je mu známa existence listin, vztahujících se k dané věci a nenacházejících se na pracovištích Městského úřadu Přerov, a kde se případně takové listiny nacházejí. Žalobci lze přisvědčit v tom, že i na tuto otázku mohl dožádaný správní orgán vždy odpovědět negativně, pokud mu existence takových listin známa nebyla, v opačném případě bylo samozřejmě možné odkázat na povinný subjekt, u něhož se tyto listiny nacházejí s tím, že pokud by žadatel požadoval přímo jejich poskytnutí (což v předmětných žádostech nečinil), nechť se žadatel na tento jiný povinný subjekt obrátí se samostatnou žádostí. I pokud by ovšem správní orgán 1. stupně vyhodnotil tuto otázku jako překračující jeho kompetenci, je třeba dát žalobci za pravdu v tom, že měl postupovat dle citovaného ustanovení § 14 odst. 3 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a žalobci do tří dnů sdělit, že se jeho žádost, v konkrétně specifikovaném rozsahu, odkládá. To ovšem správní orgán ani v jednom z obou případů neučinil.

Ve věci žádosti žalobce o informace týkající se oznámení starosty obce Horní Moštěnice správní orgán 1. stupně žalobci žádné oznámení o případném částečném odložení jeho žádosti nezaslal a ani v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nic takového nezmínil. Stěžovatel pak v odvolacím rozhodnutí k této otázce pouze uvedl, že odbor dopravy Městského úřadu Přerov může poskytovat pouze informace, které jsou mu dostupné v rámci odboru a nemůže být zodpovězen dotaz na listiny nenacházející se na Městském úřadu Přerov, aniž by tento svůj závěr jakkoli zdůvodnil. Ve věci žádosti žalobce o informace týkající se jeho vlastního oznámení pak Městský úřad Přerov, odbor dopravy, sice žalobci přípisem ze dne 29. 3. 2005 (tedy rozhodně nikoliv ve lhůtě tří dnů) sdělil, že jeho oznámení o spáchání přestupku proti občanskému soužití řeší odbor správní téhož úřadu, ale o tom, že by část žádosti žalobce odložil z toho důvodu, že by se vůbec netýkala působnosti tohoto správního orgánu, se rovněž nezmínil, a neučinil tak ani v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, kde pouze konstatoval, že poskytnutí informace ve věci oznámení o spáchání přestupku proti občanskému soužití byla vyřízena zmíněným přípisem ze dne 29. 3. 2005. Stěžovatel pak v žalobou napadeném rozhodnutí toliko zmínil, že povinný subjekt poskytne pouze takové informace, které jsou mu dostupné v rámci jeho úřadu, což ovšem konkretizoval jen konstatováním, že v daném případě odbor dopravy nemá informace o listinách, které se nacházejí mimo tento odbor.

I v tomto ohledu se ovšem správní orgány mýlí, pokud se domnívají, že povinným subjektem v dané věci byl pouze odbor dopravy Městského úřadu Přerov a že bylo tudíž možné odložit věc či dokonce zamítnout žádost o informace, jež se týkaly činnosti jiného odboru téhož úřadu. V daných případech je totiž naopak třeba vycházet z toho, že povinným subjektem, tedy správním orgánem ve věci informací týkajících se přestupkového řízení byl Městský úřad Přerov (nyní Magistrát města Přerova) jako celek, nikoliv jeho jednotlivé úseky či odbory, jak se správní orgán 1. stupně mylně domníval. Přestože tedy žalobce své žádosti adresoval Městskému úřadu Přerov s dovětkem „odbor dopravy“, jeho žádost musela být určena tomuto správnímu orgánu jako celku, přičemž nezáleželo na tom, na kterém z jeho odborů se požadované informace nacházely. Dle § 52 zákona o přestupcích projednávají přestupky mj. obecní úřady, zákon tedy nestanoví, který odbor tohoto úřadu tak činí. Pokud jde o přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, stanoví zvláštní úpravu zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, přičemž podle § 124 odst. 5 písm. j) do 30. 6. 2006 § 124 odst. 4 písm. j) tohoto zákona jsou k projednání těchto přestupků příslušné obecní úřady obce s rozšířenou působností. Opět tedy ani tento zákon nestanoví, že by příslušným orgánem měl být konkrétní odbor či úsek obecního úřadu. To je věcí organizačního řádu, tedy vnitřního předpisu daného úřadu, který v rámci kategorií přestupků, pro něž je daný úřad ze zákona příslušný, určí, které odbory či úseky daného úřadu o těchto jednotlivých kategoriích přestupků rozhodují.

Obdobně je tomu i s jinými agendami v rámci výkonu veřejné správy, které různé právní předpisy danému obecnímu či městskému úřadu nebo magistrátu statutárního města svěřují. Tedy Městský úřad Přerov (nyní Magistrát města Přerova) je jediným správním orgánem, byť na základě různých právních předpisů rozhoduje jako správní orgán ve věci přestupků, jako stavební úřad, silniční správní úřad apod. Pokud by v určité věci rozhodl jiný odbor tohoto správního orgánu než ten, který je k tomu na základě vnitřního předpisu určen, jednalo by se sice o vadu řízení spočívající v tom, že rozhodnutí ve věci vydal jiný než k tomu pověřený pracovník správního orgánu, nebylo by však v žádném případě možné tvrdit, že rozhodnutí ve věci vydal správní orgán absolutně věcně nepříslušný a že jde tudíž o rozhodnutí nicotné. Pokud jde o posouzení této otázky, značnou míru analogie lze hledat v dosavadní judikatuře správních soudů týkající se toho, kdo rozhoduje o rozkladu směřujícímu proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy. Ať již je to ministr, předseda daného úřadu či jiná k tomu určená osoba nebo skupina osob, vždy se dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu jedná nikoli o samostatný správní orgán, ale pouze o součást jediného správního orgánu, která je na základě organizačního uspořádání tohoto správního orgánu funkčně příslušná o podaném rozkladu rozhodovat (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2004, č. j. 6 A 11/2002 - 26, ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64 a usnesení ze dne 29. 10. 2007, č. j. 8 Afs 75/2007 - 115, všechna rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz). O tom, že obecní úřad (či městský úřad nebo magistrát) je třeba jako takový považovat za správní orgán, se jasně vyjádřil v nálezu ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 324/99, rovněž Ústavní soud.

Městský úřad Přerov tedy nebyl oprávněn odložit věc či odepřít poskytnutí některých požadovaných informací z toho důvodu, že se nenacházely na odboru dopravy tohoto úřadu, na nějž se žalobce původně obrátil, ale na jiném odboru téhož úřadu, konkrétně na odboru správním. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že v daném případě přicházelo v případě potřeby v úvahu použití § 14 odst. 5 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy lhůtu pro poskytnutí informací bylo možné prodloužit z důvodu nutnosti konzultací mezi různými složkami téhož povinného subjektu, v žádném případě však nemohla být skutečnost, že se požadované informace nacházely na více odborech povinného subjektu, zákonným důvodem k neposkytnutí těchto informací.

I k otázce požadovaných informací, které již měly být žalobci dříve poskytnuty, se krajský soud přezkoumatelným způsobem vyjádřil, když uvedl, že tato skutečnost nemůže být důvodem k neposkytnutí takové informace správním orgánem, neboť zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou takovou výjimku z poskytování informací neobsahuje. Sám stěžovatel s tímto názorem krajského soudu polemizuje, nemůže tedy zároveň obstát jeho tvrzení, že se krajský soud uvedenou otázkou nezabýval.

Pokud ovšem jde o správnost citovaného závěru krajského soudu, který stěžovatel, jak již bylo řečeno, rovněž zpochybňoval, musí Nejvyšší správní soud stanovisko krajského soudu korigovat. Jak se již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 15. 7. 2004, č. j. 5 A 65/2002 - 33, publikovaném pod č. 450/2006 Sb. NSS, pokud má povinný subjekt za to, že požadovaná informace již byla poskytnuta, má novou žádost z tohoto důvodu zamítnout. Je pravdou, že takový důvod odepření poskytnutí informace zákon o svobodném přístupu k informacím výslovně nezmiňuje, vyplývá však z jeho smyslu a účelu, neboť účelem zákona skutečně není opakované poskytování informací, které má žadatel již k dispozici. To platí samozřejmě za předpokladu, že žadateli již byly požadované informace poskytnuty v písemné formě, nebo v jiné formě, která umožňuje jejich trvalé zaznamenání, takovým případem tedy není ústní sdělení těchto informací. Nejvyšší správní soud se tedy na rozdíl od krajského soudu domnívá, že názor, který k této otázce správní orgány vyjádřily, je v obecné rovině správný, naopak s krajským soudem se však shoduje v konečném závěru, že ani v tomto ohledu rozhodnutí správních orgánů neobstojí. Správní orgány totiž opět nedostály své povinnosti jednoznačně odlišit, které konkrétně specifikované informace již byly žalobci poskytnuty a jejichž opětovné poskytnutí má tedy být odepřeno právě z tohoto důvodu.

Ve věci žádosti žalobce o informace týkající se oznámení starosty obce Horní Moštěnice Městský úřad Přerov v prvostupňovém rozhodnutí předchozí poskytnutí některých požadovaných informací jako důvod zamítnutí žádosti vůbec nezmínil a své rozhodnutí opřel výhradně o § 23 správního řádu. Ani stěžovatel pak v odvolacím rozhodnutí předmětný důvod vůbec neuvedl. Ve věci žádosti žalobce o informace týkající se jeho vlastního oznámení pak Městský úřad Přerov, odbor dopravy, žalobci přípisem ze dne 29. 3. 2005 mj. sdělil, že jeho předchozí žádost o poskytnutí informací ve věci možného přestupku proti občanskému soužití byla vyřízena odborem správním téhož úřadu a že informace týkající se uplatnění nároku na náhradu škody mu byla sdělena v písemném vyrozumění ze dne 25. 3. 2005, ve věci náhrady škody neprobíhá žádné řízení a že u správního orgánu se nacházejí pouze listiny, které žalobce sám k uplatnění nároku na náhradu škody doložil. V prvostupňovém rozhodnutí pak Městský úřad Přerov považoval žádost žalobce - co do požadovaných informací týkajících se možného přestupku proti občanskému soužití a dále co do uplatnění nároku na náhradu škody - uvedeným sdělením ze dne 29. 3. 2005 za vyřízenou a pouze neposkytnutí informací týkajících se možného přestupku proti pořádku ve státní správě správní orgán 1. stupně odůvodnil argumentací opírající se o výklad § 23 správního řádu. Naproti tomu stěžovatel v odvolacím rozhodnutí uvedl, že Městský úřad Přerov, odbor dopravy, nebyl oprávněn poskytovat informace týkající se oznámení o spáchání přestupku proti pořádku ve státní správě, přičemž tato žádost měla být podle stěžovatele již v březnu 2005 vyřízena odborem správním téhož úřadu. Žalobce rovněž podle stěžovatele obdržel informace týkající se nároku na náhradu škody. Zároveň ovšem stěžovatel konstatoval, že ve všech třech případech je žalobce v postavení oznamovatele přestupku, přičemž mu Městský úřad Přerov, odbor dopravy, podal v uvedených věcech informace, na které má v postavení oznamovatele nárok.

Je tedy zřejmé, že správní orgány v případě první žádosti žalobce neargumentovaly předchozím poskytnutím požadovaných informací vůbec, v případě druhé žádosti žalobce tak sice činily, ovšem rozporným a v konečném hledisku nesrozumitelným způsobem, takže tento důvod neposkytnutí požadovaných informací nemohl v daném případě obstát.

Pokud jde o stěžejní kasační námitku týkající se výkladu § 23 správního řádu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím a k zákonu o přestupcích, musí Nejvyšší správní soud především přisvědčit žalobci v tom ohledu, že uvedené ustanovení by nemohlo být samo o sobě překážkou poskytnutí požadovaných informací ani v případě, že by bylo přestupkové řízení v předmětných věcech zahájeno. Žalobce zcela případně poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2006, č. j. 8 As 34/2005 - 76, v němž se Nejvyšší správní soud s touto otázkou již vypořádal, když přitom neshledal důvod odchýlit se od právního názoru vyjádřeného v předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2004, č. j. 5 A 158/2001 – 100, jehož se dovolával rovněž stěžovatel v předmětné věci. Zároveň však Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2006 uvedl: „Zákon o svobodném přístupu k informacím zajišťuje provedení práva zaručeného Listinou základních práv a svobod v článku 17 odst. 1 (práva na informace); toto právo lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Potřebné informace jsou jednak nástrojem kontroly veřejnosti vůči orgánům spravujícím věci veřejné, jednak slouží jako podklad pro volbu postupu každého jednotlivého občana při správě věcí veřejných. Zákon o svobodném přístupu k informacím tak představuje normu obecnou, což nevylučuje, aby určité otázky byly pro vymezený okruh právních vztahů a subjektů řešeny v jiných právních předpisech, např. v § 23 správního řádu jako v posuzované věci. Z § 23 správního řádu vyplývá, že účastníci řízení a jejich zástupci (v některých případech – a to prokáže-li odůvodněnost svého požadavku, i jiná osoba) mohou získat informace o řízení před správními orgány nahlížením do spisu. Citované ustanovení zároveň upravuje maximální možnou šíři tohoto oprávnění, tj. právo nahlížet do spisu v celém jeho rozsahu s výjimkou protokolu o hlasování, a aniž by nahlížející osoba musela jakkoliv specifikovat obsah informací, které hodlá ve spisu nalézt. V takto široce koncipovaném oprávnění přístupu ke spisu ustanovení § 23 správního řádu (v souladu se shora citovaným názorem Nejvyššího správního soudu) vylučuje aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr ovšem nemůže vyloučit užší přístup (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) k informacím obsaženým ve spise o správním řízení, není-li poskytnutí požadované informace zákonem omezeno. (…) Nejvyšší správní soud proto žádost stěžovatele, navíc výslovně tak označenou, považuje za nepochybnou žádost o sdělení informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, která v posuzované věci není ustanovením § 23 správního řádu nijak omezena.“ Skutečnost, že správní orgány nepovažovaly žalobce v daných případech za osobu, jež by byla oprávněna k nahlédnutí do správního spisu a k pořizování výpisů z tohoto spisu, tedy vůbec neznamená, že by byla vyloučena možnost požádat o poskytnutí informací (včetně poskytnutí kopií příslušných listin ve spise se nacházejících) dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Obě úpravy vedle sebe obstojí, neboť upravují odlišné situace, a to pro odlišný okruh oprávněných osob. Ti, kdo náleží do okruhu osob vymezených v § 23 správního řádu, mají nárok na v zásadě neomezený přístup do správního spisu, což ovšem nevylučuje obecné ústavní právo na přístup k informacím z tohoto spisu, které svědčí za podmínek upravených zákonem o svobodném přístupu k informacím každé fyzické či právnické osobě (§ 3 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Toto právo na informace ovšem může být, narozdíl od práva účastníka řízení či jiné oprávněné osoby dle § 23 správního řádu, zcela nebo zčásti omezeno, a to z důvodů zákonem o svobodném přístupu k informacím vymezených, v takovém případě ovšem platí, tak jako u každé jiné žádosti o informace, povinnost správního orgánu vydat o odepření těchto informací správní rozhodnutí, v němž budou tyto důvody konkrétně uvedeny. Zároveň je nutno respektovat § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím, z něhož vyplývá, že případný důvod pro odepření poskytnutí pouze některých údajů uvedených např. na požadované listině nemůže být důvodem k odepření poskytnutí kopie celé této listiny, ale toliko důvodem k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje. Pokud tedy taková listina obsahuje např. osobní údaje ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů, je povinností správního orgánu, nejsou-li jiné zákonné důvody k jejímu odepření, kopii takové listiny žadateli poskytnout, ovšem v anonymizované podobě, tedy v podobě, kde budou na listině uvedené osobní údaje znečitelněny.

K předmětné otázce lze rovněž odkázat na další relevantní judikaturu správních soudů, jež se zabývá výkladem z tohoto hlediska obdobných ustanovení jiných právních předpisů, především na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, č. j. 6 As 40/2004 - 62, publikovaný pod č. 711/2005 Sb. NSS (výklad ustanovení § 16 odst. 2 písm. e/ zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) a na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 5 Ca 126/2006 - 28, publikovaný pod č. 1300/2007 Sb. NSS (výklad ustanovení § 133 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona).

Z uvedeného je tedy zřejmé, že v předmětných věcech správní orgány vůbec nebyly oprávněny odvolávat se při neposkytnutí požadovaných informací na § 23 správního řádu, nemá tedy již smysl zabývat se dále otázkou, zda se toto ustanovení vztahovalo i na postup správních orgánů před zahájením přestupkového řízení ve smyslu § 67 odst. 3 zákona o přestupcích, neboť by šlo v daných případech o otázku čistě akademickou, jejíž posouzení by na výsledek věci nemohlo mít žádný vliv. Ačkoli se tedy Nejvyšší správní soud plně neztotožnil s argumentací Krajského soudu v Ostravě k výkladu § 23 správního řádu, musí aprobovat jeho konečný závěr, podle něhož v předmětných věcech nemůže být citované ustanovení důvodem k odepření požadovaných informací.

K poslední výtce stěžovatele týkající se nesprávného data na přezkoumávaném rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud poznamenává, že v prvopisu rozsudku na č. l. 38 soudního spisu je chybné datum „13. prosince 2005“ opraveno na „13. prosince 2006“, přičemž je zde poznamenáno, že oprava byla provedena dne 2. 2. 2007 a tento záznam je opatřen podpisem předsedkyně senátu. Zároveň ze soudního spisu vyplývá, že stejnopisy rozsudku s provedenou opravou zjevné chyby v psaní byly zaslány rovněž oběma účastníkům řízení. Nejvyšší správní soud konstatuje, že uvedený postup plně odpovídá ustanovení § 54 odst. 4 s. ř. s. a stěžovatelem vytýkaná formální vada rozhodnutí jím byla zhojena. Vzhledem k tomu, že se oprava netýkala výroku rozsudku, nebyl krajský soud povinen vydávat o tom opravné usnesení. Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, náleželo by mu tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, nebyl však v tomto řízení zastoupen a nedoložil ani žádné jiné náklady, který by mu případně měly v souvislosti s řízením o kasační stížnosti vzniknout.

Poučení : Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 28. března 2008

JUDr. Ludmila Valentová předsedkyně senátu


Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, sp. zn. 3 As 13/2007 - 75, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

Tato webová stránka používá cookies ke zlepšení prohlížení webu a poskytování dalších funkcí. Povolit cookies