USNESENÍ
Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jany Daňkové a
soudců Mgr. Miroslavy Kašpírkové a Mgr. Alexandra Krysla v právní věci navrhovatele
Přípravného výboru pro konání místního referenda k otázce: „Jste pro výstavbu nové
mateřské školy „Hrádeček“ (plně vybavené) za 18 mil. Kč v lokalitě „Nad hřištěm“ a její
případné financování úvěrem?“ proti odpůrci Městu Krásno, se sídlem Krásno, Radniční 1,
zastoupenému Mgr. Tomášem Kubínem, advokátem se sídlem Loket, T. G. Masaryka 107/49,
v řízení o návrhu na vyhlášení místního referenda k otázce: „Jste pro výstavbu nové
mateřské školy „Hrádeček“ (plně vybavené) za 18 mil. Kč v lokalitě „Nad Hřištěm“ a
její případné financování úvěrem?“ soudním rozhodnutím
takto :
I.
Návrh se odmítá.
II.
Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III.
Navrhovateli se vrací z účtu Krajského soudu v Plzni zaplacený soudní
poplatek ve výši 2.000,- Kč ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění
Navrhovatel se svým návrhem ze dne 4.7.2012, téhož dne v 15 hod. 25 min. osobně
doručeným Krajskému soudu v Plzni, pracoviště Karlovy Vary, domáhal vydání rozhodnutí,
kterým by soud nahradil rozhodnutí zastupitelstva a rozhodl tak, že:
„Vyhlašuje se místní referendum o stavbě mateřské školky dle návrhu přípravného výboru
doručeného Městu Krásno 28.4.2012.
Označení území, na němž se konání místního referenda navrhuje: Město Krásno, IČ
00573167, Karlovarský kraj, Česká republika.
Znění otázky, popřípadě otázek, navržené k rozhodnutí v místním referendu: „Jste pro
výstavbu nové mateřské školy „Hrádeček“ (plně vybavené) za 18 mil. Kč v lokalitě „Nad
Hřištěm“ a její případné financování úvěrem?“
Den referenda: 8.9.2012.
Návrh odůvodnil tím, že dne 24. dubna (evidentně roku 2012) byl Městu Krásno
doručen návrh přípravného výboru společně s podpisovou listinou obsahující 238 podpisů.
Vzhledem k marnému uplynutí lhůty dle § 12 odst. 3 zák. č. 22/2004 Sb., o místním referendu
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o místním
referendu“), kdy Město Krásno nesdělilo v příslušné 30 denní lhůtě zmocněnci přípravného
výboru, paní Vendule Pokorné, žádné nedostatky v podaném návrhu, považuje se tento návrh
za bezvadný a zastupitelstvo obce návrh projedná na svém nejbližším zasedání (návrh
předkládá rada města, v tomto případě starosta) dle § 12 odst. 4 zákona o místním referendu.
Zastupitelstvo obce tento návrh projednalo na svém zasedání dne 14.6.2012 pod Usnesením č.
1a,b/13/2012. K návrhu přijalo přes námitky některých zastupitelů i přítomných členů
přípravného výboru usnesení tohoto znění: „Zastupitelstvo Města Krásno konstatuje, že ještě
neuplynuly lhůty dle zákona č. 22/2004 Sb., o místním zastupitelstvu (poznámka soudu:
správně evidentně o místním referendu) a o vyhlášení referenda ještě nelze hlasovat.“
V souvislosti s projednáváním tohoto usnesení promluvila na jednání i zmocněnkyně
přípravného výboru, která prohlásila, že je konání místního referenda zbytečné a je lepší se
domluvit přímo s vedením města. Přípravný výbor v reakci na toto vystoupení zmocnění paní
V.P. zrušil a zmocněnkyní ustavil Mgr. I.V. Příslušné listinné důkazy včetně návrhu
přípravného výboru a podpisové listiny jsou v držení bývalé zmocněnkyně a města Krásno.
Dalšími členy přípravného výboru jsou: H.Z., D.E., N.P. a P.V.
Navrhovatel se domnívá, že marné uplynutí 30 denní lhůty zakládá povinnost hledět
na návrh jako na bezvadný a jako takový ho projednat. Dle § 13 odst. 1 zákona o místním
referendu zastupitelstvo obce usnesením rozhodne o vyhlášení místního referenda či ho
nevyhlásí, pokud o dané otázce nelze místní referendum konat. Vzhledem k tomu, že dle
mínění podatele se návrh na místní referendum netýká nepřípustných situací dle § 7 zák. o
místním referendu, zastupitelstvo obce bylo povinno na svém zasedání dne 14.6.2012 místní
referendum dle návrhu vyhlásit. Usnesení zastupitelstva vnímá podatel pouze jako
nezákonnou obstrukci, která má zabránit občanům Města Krásno v uplatnění jejich základních
demokratických práv vyplývajících přímo z Listiny základních práv a svobod, konkrétně
z hlavy II., článku 21, odst. 1.
Navrhovatel dále návrh odůvodnil tím, že byly splněny všechny zákonem dané
podmínky pro vyhlášení místního referenda. Město Krásno má již několik let problémy
s udržitelností stávající mateřské školky, a to jak z důvodů nevyhovujících hygienických
podmínek, tak z důvodu omezené, nedostačující kapacity. Minulé i současné vedení města si
nechalo zpracovat odborný posudek na rekonstrukci stávající mateřské školky a oba vyšly
nákladově na cca 8 až 10 mil. Kč bez navýšení kapacity pro umístění dětí, která je v současné
době, a to na udělení výjimky, 28 dětí. Z tohoto důvodu bývalé zastupitelstvo Města Krásno
odsouhlasilo zadání projektu na novou mateřskou školku s kapacitou 60 dětí. Stavební
povolení na tuto mateřskou školku „Hrádeček“ bylo vydáno v roce 2010. V tomto roce došlo
na základě komunálních voleb k výměně zastupitelstva i vedení města, a přestože bylo
několikráte poukazováno na hrozbu uzavření mateřské školky ze strany hygienické stanice a
na nedostatečnou kapacitu umístění dětí, nebyl do dnešního dne ze strany zastupitelstva ani
vedení města učiněn žádný vážnější krok, aby se této hrozbě předešlo. Po poslední kontrole
hygienické stanice došla rodičům trpělivost, neboť je zde reálná hrozba uzavření stávající
mateřské školky, a po neúspěšné intervenci na jednání zastupitelstva Města Krásno zástupci
rodičům oznámili, že se tedy ke stavbě této již vyprojektované a povolené mateřské školky
vyjádří občané v referendu, dokonce byl podán návrh, aby zastupitelstvo samo vyhlásilo
konání místního referenda s otázkou výstavby nové mateřské školky „Hrádeček“ na 12.
jednání zastupitelstva Města Krásno a zastupitelstvo tento návrh usnesením č. 7/12/2012 ze
dne 15.3.2012 neschválilo.
Navrhovatel k odhadu nákladů spojených s provedením místního referenda a realizací
rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsobu jejich úhrady z rozpočtu obce, popř.
statutárního města uvedl, že náklady na jeho konání odhaduje na cca 15 000 Kč, hrazeno
z rozpočtu města, nutno provést rozpočtové opatření, použití finančních prostředků
z hospodářské činnosti lesy. Realizace rozhodnutí přijatého v místním referendu hrazeno
úvěrem. Splátky pokrýt z hospodářské činnosti lesy, kde je předpokládaný roční čistý zisk
1 300 000 Kč, nájemným z vysouzených pozemků určených k těžbě, kde je předpokládané
roční nájemné min. 800 000 Kč, využít část finančních prostředků z nájmu vodovodů a
kanalizace, které činí ročně cca 1 200 000 Kč, a dále zapojit finanční prostředky, které přijdou
do příjmové části rozpočtu města nově na základě změny rozpočtového určení daní a budou
činit cca 1 200 000 Kč. Návrh ze dne 4.7.2012 byl vlastnoručně podepsán I.V., jakožto
zmocněncem přípravného výboru a P.N. a E.D., jakožto členy přípravného výboru.
K návrhu připojil navrhovatel kopie čtyř listin.
V listině označené „Oznámení o změně osoby zmocněnce přípravného výboru pro
konání místního referenda k otázce: „Jste pro výstavbu nové mateřské školy „Hrádeček“ (plně
vybavené za 18 mil. Kč) v lokalitě „Nad Hřištěm“ a její případné financování úvěrem?“ (dále
jen „oznámení o změně osoby zmocněnce“) vyhotovené dne 3.7.2012, adresované Městu
Krásno a jemu doručené dne 4.7.2012 je uvedeno: „Oznamujeme Vám tímto změnu osoby
zmocněnce přípravného výboru pro konání místního referenda k otázce … Novým
zmocněncem je Mgr. I.V., nar. …, bytem … S pozdravem Mgr. I.V., nar. …, bytem … -
zmocněnec, N.P., nar. …, bytem … - člen přípravného výboru, D.E., nar. …, bytem … - člen
přípravného výboru.“ U všech tří jmen osob je přičiněn vlastnoruční podpis. V závěru listiny
je uvedeno: „Dále obdrží: P.V., nar. …, bytem … - člen přípravného výbor, H.Z., nar. …,
bytem …- člen přípravného výboru“.
Další listina označená jako „Oznámení o rozšíření přípravného výboru pro konání
místního referenda k otázce „Jste pro výstavbu nové mateřské školy „Hrádeček“ (plně
vybavené za 18 mil. Kč) v lokalitě „Nad Hřištěm“ a její případné financování úvěrem?“ (dále
jen „oznámení o rozšíření přípravného výboru“) vyhotovená téhož dne jako listina předchozí,
adresovaná Městu Krásno a doručená mu 4.7.2012, obsahuje text: „Oznamuji Vám tímto, že
k dnešnímu dni byl rozšířen přípravný výbor pro konání místního referenda k otázce: …. o
tyto členy: N.P., nar. …, bytem …, D.E., nar. …, bytem … S pozdravem Mgr. I.V., nar. …,
bytem …“. Uvedený text je vlastnoručně podepsán I.V. Další část stejné listiny obsahuje text:
„souhlasím s členstvím v přípravném výboru pro konání místního referenda k otázce…… a
jako vyjádření svého souhlasu připojuji svůj vlastnoruční podpis. P.N., nar. …, bytem …,
E.D., nar. …, bytem …“. K oběma jménům je připojen vlastnoruční podpis těchto osob.
V závěru obsahuje listina stejný dovětek jako listina předchozí: „Dále obdrží: P.V., nar. ...,
bytem … - člen přípravného výboru, H.,Z., nar. …, bytem … - člen přípravného výboru“.
Podle Výpisu usnesení z 13. jednání Zastupitelstva města Krásno (dále jen
„zastupitelstvo“), které se uskutečnilo dne 14.6.2012, bylo na programu jednání mimo jiné
téma mateřská školka v Krásnu (bod 1A) a referendum (bod 1B). Zastupitelstvo k těmto
bodům programu přijalo usnesení č. 1a,b/13/2012 s následujícím textem: „Zastupitelstvo
Města Krásno konstatuje, že ještě neuplynuly lhůty dle zák. č. 22/2004 Sb., o místním
referendu a o vyhlášení referenda ještě nelze hlasovat“. Zápis obsahuje i výsledek hlasování
s tím, že pro usnesení hlasovalo 6 zastupitelů, proti usnesení 3 zastupitelé a nikdo se nezdržel
hlasování.
Vzhledem ke skutečnostem uvedeným v návrhu ze dne 4.7.2012, který jako
zmocněnkyně přípravného výboru podepsala Mgr. I.V., a vzhledem k obsahu dvou
připojených listin, kterými je Městu Krásno oznamováno, že mělo dojít ke změně jak
přípravného výboru, tak zmocněnce přípravného výboru, vyzval soud přípisem ze dne
13.7.2012 Mgr. V., aby ve lhůtě 1 týdne ode dne doručení výzvy doložila své oprávnění
jednat jménem navrhovatele - přípravného výboru.
Mgr. I.V. reagovala na výzvu soudu podáním ze dne 22.7.2012, které osobně doručila
Krajskému soudu v Plzni, pracoviště Karlovy Vary, dne 23.7. téhož roku. V něm mimo jiné
uvedla, že přípravný výbor ke dni podání návrhu na konání místního referenda byl složen
z osob: V.P., která byla rovněž zmocněnkyní výboru k příslušnému dni, Z.H. a Mgr. I.V.
(bod 1 podání). Dále uvedla, že „Vzhledem k tomu, že zákon blíže nespecifikuje, jakým
způsobem přípravný výbor jedná či jakým způsobem se do něj nominují další členové, jedná
se o oblast právem neupravenou, kterou lze překlenout pouze analogickou interpretací
nejbližších zákonných norem, v tomto případě ústavních a správních předpisů. Navrhovatel
se domnívá, že naprosto dostatečným pravidlem pro hlasování, které implicitně vyplývá i ze
zákonného požadavku na minimální počet členů přípravného výboru (3), je pravidlo prostého
většinového hlasování. Zákonodárce bohužel nepředpokládá možnost, že členové přípravného
výboru, kteří již primárně projevili svůj zájem na referendu svým členstvím v přípravném
výboru, budou postupovat v rozporu s účelem zákona, potažmo v rozporu s demokratickým
principem jako takovým a svými činy se budou snažit vyhlášení referenda zabránit. Jistá
podobnost s pověstným trojským koněm je na místě. Vzhledem k událostem ze zastupitelstva ze
dne 14.6.2012, kdy nejprve vystoupila zmocněnkyně přípravného výboru a prohlásila, že
referendum je zbytečné, protože „se domluvila, sama za sebe, přímo s radnicí“ (je
zaznamenáno na zvukovém záznamu, který je uložen na MÚ v Krásně), a následně
zastupitelstvo i přes odpor většiny přítomných občanů a některých zastupitelů legitimní
referendum nevyhlásilo, se dostal přípravný výbor do těžké pozice. Zmocněnkyně výboru
otevřeně deklarovala svoji snahu referendum nevyhlásit, druhým členem výboru byla sestra
zmocněnkyně paní Z.H. (za svobodna P.), na kterou měly názory zmocněnkyně vliv. Zbývající
členka přípravného výboru se pak rozhodla, s účelem dostát mandátu 238 občanů a
poskytnout této petiční akci soudní ochranu, rozšířit přípravný výbor o E.D. a P.N., a to
pouze na základě jejich osobního souhlasu a jednání přípravného výboru dne 11.6.2012, bez
většinového hlasování dosavadního přípravného výboru. Je třeba zopakovat, že rozšiřování
přípravného výboru není upraveno zákonem a v tomto případě se jednalo o situaci na hranici
absurdity, kdy nebylo možné použít v rámci přípravného výboru jakékoliv hlasování, aniž by
nebyl zmařen účel referenda“(3). Mgr. I.V. rovněž uvedla, že ihned po svém rozšíření
přípravný výbor za přítomnosti členů Mgr. I.V., E.D. a P.N., odvolal prostým většinovým
hlasováním dosavadní zmocněnkyni, slečnu V.P., a novou zmocněnkyní jmenoval Mgr. I.V.
(4). Ve složení přípravného výboru nedošlo od doby podání Městu Krásno k žádným jiným
změnám, než které byly uvedené výše či v předchozím podání k soudu. V současné době jsou
členy přípravného výboru: V.P., Z.H., Mgr. I.V., E.D. a P.N., zmocněnkyní přípravného
výboru je Mgr. I.V. Na závěr Mgr. I.V. uvedla, že by navrhovatel rád podotkl, „… že se dle
jeho soudu jedná o bezprecedentní případ, kde zástupce lidu (bývalá zmocněnkyně), od něhož
jako suveréna pochází veškerá moc, svým mandátem pohrdá, postupuje přímo proti němu a
v součinnosti se současným vedením Města Krásno úspěšně obstruují řešení, která jim nejsou
ku prospěchu. Jednání bývalé zmocněnkyně považuje navrhovatel za neetické, nemorální a
nelegitimní, jednání Města Krásno pak jeví znaky nelegálnosti“.
K uvedenému podání přiložila Mgr. I.V. kopie tří listin.
Podle Zápisu ze zasedání přípravného výboru pro konání místního referenda k otázce
… ze dne 11.6.2012, vyhotoveného Mgr. V., byli na zasedání přítomni: V.P. – členka
přípravného výboru - zmocněnkyně, Mgr. I.V. – členka přípravného výboru, tři členové
zastupitelstva Města Krásno a pět dalších osob. Z.H., poslední členka přípravného výboru,
byla omluvena. Schůzka byla svolána s ohledem na blížící se jednání zastupitelstva dne
14.6.2012, na které starosta města nezařadil na program rozhodnutí o místním referendu. Bylo
dohodnuto, že přítomní zastupitelé požádají o rozšíření programu jednání zastupitelstva a pro
případ, že se tento bod na program nepodaří zařadit nebo že by zastupitelstvo vyhlášení
konání referenda neodsouhlasilo, požádá přípravný výbor příslušný soud o vyhlášení konání
místního referenda rozhodnutím soudu. Zmocněnkyně přislíbila, že pokud zastupitelstvo
neodsouhlasí vyhlášení místního referenda, sepíše osobně návrh ke správnímu soudu a tento
podá nejpozději 4.7.2012. Zároveň bylo navrženo rozšíření přípravného výboru o další 2
členy.
Podle Zápisu ze zasedání přípravného výboru pro konání místního referenda
k otázce…ze dne 3.7.2012, který vyhotovila Mgr. I.V., byla schůzka svolána s ohledem na
jednání zastupitelstva dne 14.6.2012 a projednání dalšího postupu při vyhlášení místního
referenda, neboť „…přestože byly naplněny všechny zákonem dané podmínky, zastupitelstvo
města Krásno neodsouhlasilo jeho vyhlášení. Zároveň zmocněnkyně přípravného výboru pro
konání místního referenda p. V.P. při jednání zastupitelstva odmítla podat návrh na
vyhlášení konání místního referenda rozhodnutím soudu“. V zápisu se dále uvádí, že
přípravný výbor byl rozšířen o 2 členy, kteří s tím vyslovili souhlas, a to P.N. a E.D. Podle
zápisu „Dále přípravný výbor většinovým rozhodnutím odsouhlasil změnu osoby zmocněnce
přípravného výboru a to tak, že odvolal současnou zmocněnkyni p. V.P. a jmenoval novou
zmocněnkyni Mgr. I.V. Tato zmocnění přijala a zároveň se zavázala, že podá návrh na
vyhlášení konání místního referenda rozhodnutím soudu“. Podle zápisu zasedání přípravného
výboru dne 3.7.2012 byli přítomni: Mgr. I.V. – členka přípravného výboru, M.D., E.D., P.N.,
L.S. – členka zastupitelstva a Ing. M.H. – člen zastupitelstva.
Odpůrce v písemném stanovisku vyhotoveném dne 19.7.2012 navrhl, aby soud návrh
na vyhlášení místního referenda jako nedůvodný odmítl a současně rozhodl i o náhradě
nákladů řízení.
Konstatoval, že Městskému úřadu Krásno bylo dne 27.4.2012 doručeno podání
nazvané Návrh na konání místního referenda. Uvedené podání bylo formulováno jako podání
podle ust. § 9 a násl. zák. č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním
referendu ve znění pozdějších předpisů (dále jen „neplatný zákon“). Přitom zákonem
upravujícím vyhlášení místního referenda je zák. č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o
změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Podání nesplňovalo i další náležitosti
platného zákona, a to hlavně zásadní náležitost – označení osoby zmocněnce (viz § 10 odst. 1
písm. e) platného zákona). Pakliže může městský úřad k odstraňování nedostatků vyzývat
pouze zmocněnce (§ 12 odst. 2 platného zákona) nemohl podání jakkoliv přezkoumávat,
dokud osoba zmocněnce nebyla odpůrci známa. Označení zmocněnce bylo městskému úřadu
doručeno až dne 28.5.2012 a až tímto dnem se tedy podání stalo platným návrhem na konání
místního referenda. Od tohoto okamžiku začal odpůrce návrh přezkoumávat v intencích
platného zákona, přičemž 15 denní lhůta pro přezkoumání odpůrci uplynula až dne 12.6.2012.
V této 15 denní lhůtě zjistil, že návrh nesplňuje i další zákonné náležitosti a z tohoto důvodu
v souladu s § 12 odst. 1 poté dne 15.6.2012 vyzval osobu zmocněnce k odstranění vad návrhu
na vyhlášení místního referenda. Dle názoru odpůrce vykazoval předložený návrh podstatné
nedostatky, a to nejen v označení platné zákonné úpravy a označení osoby zmocněnce, ale
rovněž i následující chybějící údaje, pro které nebylo možno o návrhu na vyhlášení místního
referenda dosud rozhodnout. Jednalo se o následující zákonné požadavky: 1) vlastní návrh ani
podpisové archy neobsahují jména a příjmení členů přípravného výboru a jejich adresu (§ 11
odst. 1 písm. c) platného zákona), na místo toho obsahují data navrhovatele a dvou
náhradníků tak, jak je znal dnes již neplatný zákon; 2) podpisové archy obsahují nesprávný
text upozornění (§ 11 odst. 1 písm. d) platného zákona), obsahují text podle dnes již
neplatného zákona. Dne 3.7.2012 předložila zmocněnkyně přípravného výboru V.P. doplněný
návrh. Doplnění spočívalo v tom, že v návrhu je již definován přípravný výbor a označen
zmocněnec, další doplnění pak spočívalo v doplnění podpisových archů, kdy na ně byl
dodatečně doplněn správný text upozornění a dále přiložena listina se jmény a příjmeními
členů přípravného výboru. Městský úřad se domnívá, že tímto doplněním došlo ke zcela
nesprávnému postupu při opravách podpisových archů. Podle názoru odpůrce takovýto postup
při odstraňování vad návrhu na konání místního referenda není možný a nemůže být
posuzován jako způsob, kterým došlo k odstranění vad předloženého návrhu. Vzhledem
k zahájenému řízení u krajského soudu však posuzování opraveného návrhu odpůrce
prozatímně pozastavil a vrátí se k němu až po pravomocném rozhodnutí soudu. V tomto
pohledu odpůrce považuje návrh na vyhlášení místního referenda rozhodnutím soudu za
předčasný, neboť nebyl dosud naplněn procesní postup, jak jej upravuje zákon o místním
referendu. Odpůrce dále uvedl, že považuje od samého počátku návrh na vyhlášení místního
referenda za zmatečný. Celou situaci okolo místního referenda dokresluje i skutečnost, že
v samotném přípravném výboru došlo před podáním návrhu na vyhlášení místního referenda
rozhodnutím soudu dne 4.7.2012 k rozšíření počtu členů a odvolání osoby zmocněnce, a to
způsobem, který s největší pravděpodobností není možné považovat za „demokratický“ a
v souladu se zákonem o místním referendu, a proto i samotný návrh na vyhlášení místního
referenda je dle názoru odpůrce podáno osobami, kterým toto právo zákon o místním
referendu nepřiznává. S uvedenou změnou přípravného výboru vyjádřila svůj nesouhlas i
zmocněnkyně V.P., která ve vztahu k odpůrci vystupovala dosud jako zmocněnkyně
přípravného výboru.
Odpůrce uzavřel, že se domnívá, že v dané věci postupoval správně a v souladu se
zákonnou úpravou o místním referendu.
K výzvě soudu odpůrce předložil řadu listin.
Především doložil návrh na konání místního referenda vyhotovený dne 26.4.2012,
opatřený podacím razítkem Městského úřadu Krásno a datem doručení 27.4.2012. Za
navrhovatele je označena Z.H., návrh je opřen o § 9 a násl. zák. č. 298/1992 Sb., o místním
referendu, ve znění pozdějších předpisů a obsahuje náležitosti odpovídající jeho ust. § 12.
V návrhu je jako první náhradník uvedena I.V. a jako druhý náhradník V.P. Přílohu tvoří
očíslované podpisové listiny 1 až 14, na kterých je kromě vymezení území, na němž se
referendum navrhuje konat, přesné znění otázky, jméno, příjmení a trvalý pobyt navrhovatele
a jeho náhradníků, upozornění pro podporovatele přesně korespondující s ust. § 13 písm. d)
zák. č. 298/1992 Sb. a vlastní podpisy podporovatelů referenda. Ke každé podpisové listině je
připojen list obsahující sdělení, že místní referendum se bude konat dle zák. č. 22/2004 Sb., o
jeho vyhlášení usiluje přípravný výbor ve složení V.P., Z.H. a I.V. a znění otázky. Na
každém listě je připsáno: doplněno dne 1.7.2012 a přičiněn podpis P. Na vlastní podpisové
listině je mechanicky vepsán text upozornění ve znění § 11 písm. d) zákona o místním
referendu a připojen dovětek psaný vlastní rukou: „Upozornění – text byl doplněn 1.7.2012“ a
připojen vlastnoruční podpis P.
Další předloženou listinou je podání vyhotovené dne 21.5.2012, adresované k rukám
starosty a na Městský úřad Krásno doručené dne 28.5. téhož roku. Text zní: „Vážený pane
starosto K., Tímto Vám chci oznámit, že osobou zmocněnce pro veškerá jednání ve věci
Návrhu na konání referenda ze dne 27.4.2012 o výstavbě nové Mateřské školy v Krásně je
V.P., nar….bydlištěm…“. Podání je podepsáno strojem i vlastnoručně V.P.
Dále předložil přípis Městského úřadu Krásno ze dne 15.6.2012 adresovaný
zmocněnci – V.P. a podepsaný starostou města. Jeho obsahem je výzva zmocněnci, aby ve
lhůtě 10 pracovních dnů odstranil ve výzvě specifikované nedostatky návrhu na konání
místního referenda.
Další listina ze dne 1.7.2012, kterou dne 3.7.2012 osobně převzal starosta města od
V.P., obsahuje sdělení, že nedostatky byly upraveny. K podání byly připojeny 3 druhy příloh:
14x podpisové archy a podpisové listiny, 14x podpisové listiny původní a návrh na konání
místního referenda.
Součástí předložených listin byly již výše zmiňované, spolu s žalobou předložené
oznámení o rozšíření přípravného výboru a oznámení o změně osoby zmocněnce.
Odpůrce rovněž předložil podání V.P. ze dne 9.7.2012 adresované Městskému úřadu
Krásno a osobně na městský úřad doručené téhož dne, ve kterém požadovala, aby na dopis
Mgr. V. nebyl brán zřetel, pakliže ke změně osoby zmocněnce došlo neoprávněně.
Ve věcech místního referenda rozhoduje soud podle zák. č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“), konktrétně podle jeho části
třetí, hlavy první hlavy druhé, dílu čtvrtého, §§ 91a – 93 s.ř.s.
Podle § 91a odst. 1 písm. b) s.ř.s. návrhem se u soudu lze za podmínek stanovených
zvláštním zákonem (tj. zákonem o místním referendu), domáhat vyhlášení místního referenda.
Ve smyslu § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu, právo domáhat se
ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu, tj. s.ř.s., má přípravný výbor, jestliže
zastupitelstvo obce nerozhodlo o návrhu přípravného výboru podle § 13 odst. 1 písm. a).
Podle § 13 odst. 1 písm. a) zák. o místním referendu platí, že zastupitelstvo obce na svém
nejbližším zasedání usnesením rozhodne o vyhlášení místního referenda, jestliže lze o
navržené otázce místní referendum konat, a zároveň stanoví den jeho konání (§ 15). Podle §
57 odst. 2 písm. b) zák. o místním referendu návrh je třeba podat nejpozději do 20 dnů od
jednání zastupitelstva obce, kde měl návrh přípravného výboru projednán, přičemž rozhodnutí
soudu o návrhu podle § 57 odst. 1 písm. b) téhož zákona nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva
obce.
Právní úpravu ohledně přípravného výboru obsahuje § 9 zákona o místním referendu.
Stanoví, že přípravný výbor tvoří pro účely místního referenda nejméně tři oprávněné osoby,
nestanoví-li podmínky ustavení přípravného výboru zvláštní právní předpis (odst. 1).
Přípravný výbor navrhuje uspořádání místního referenda [odst. 2 písm. a)], může podat soudu
návrh na určení, že místní referendum má být vyhlášeno nebo že návrh přípravného výboru
nemá vady [odst. 2 písm. c)]. Přípravný výbor uvede, kdo z jeho členů je zmocněn jednat
jejich jménem. Úkony zmocněnce jsou pro přípravný výbor závazné. (odst. 3).
Podle § 103 zák. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen o.s.ř.), ve spojení s § 64 s.ř.s., kdykoliv za řízení přihlíží soud k tomu, zda
jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení).
Soud se v rámci zkoumání procesních podmínek řízení nejprve zabýval otázkou, zda
v posuzovaném případě návrh na vyhlášení místního referenda soudem podal ten, kdo je
k tomu oprávněn.
Z výše citovaných ustanovení zákona o místním referendu plyne, že oprávnění pro
podání návrhu na určení, že místní referendum má být vyhlášeno, nerozhodlo-li zastupitelstvo
obce o návrhu přípravného výboru na svém nejbližším zasedání a současně konání místního
referenda nebrání žádné zákonné překážky, má přípravný výbor.
Návrh ve smyslu § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu a § 91a odst. 1
písm. b) s.ř.s. v posuzovaném případě podával přípravný výbor pro konání místního
referenda, za jehož členy byli označeni a také návrh podepsali P.N. a E.D. a jejichž jménem
jakožto zmocněnec jednala Mgr. I.V. Z návrhu ze dne 4.7.2012, z podání Mgr. I.V. ze dne
22.7.2012, z navrhovatelem přiložených listin, stejně jako ze stanoviska odpůrce a jím
předložených listin vyplývá, že ke dni podání návrhu na konání místního referenda, byl
přípravný výbor složen ze tří osob: Z.H., Mgr. I.V. a V.P., kterážto ke stejnému datu byla
zmocněnkyní výboru, a že před podáním návrhu k soudu mělo dojít dne 4.7.2012 ke změnám
v přípravném výboru, a to jednak v počtu členů – k rozšíření o dva členy, jednak v osobě
zmocněnce, kterým se měla stát Mgr. I.V.
Při posouzení, zda se jednalo o změnu právně účinnou, vyšel soud především z § 9
zákona o místním referendu. Z tohoto ustanovení lze pouze dovodit, že přípravný výbor je
účelovým sdružením osob (Přípravný výbor pro účely místního referenda…), jeho členem
může být jen oprávněná osoba,tj. dle § 2 téhož zákona osoba, která má právo volit do
zastupitelstva obce, tudíž jen osoba fyzická, že minimální počet členů jsou tři oprávněné
osoby a že členové přípravného výboru ustanoví ze svého středu zmocněnce, který je
zmocněn jednat jménem ostatních členů přípravného výboru a jeho úkony jsou pro přípravný
výbor závazné. Přípravný výbor není právnickou osobou, protože zákon o místním referendu
ani jiný obecně závazný právní předpis (především § 18 zák. č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, ve znění novel) tak nestanoví. Přesto mu zákon přiznává procesní způsobilost (§
91a s.ř.s., § 9 odst. 2 písm. c), d), § 57, § 58 zák. o místním referendu). K obdobným závěrům
došel Ústavní soud např. v nálezu ze dne 9.2.2005, sp. zn. VI. ÚS 223/04 (in: Sbírka nálezů a
usnesení Ústavního soudu, svazek č. 36, usnesení č. 27, s. 319 a násl.).
Ustanovení § 9 zákona o místním referendu ani jiné ustanovení tohoto zákona další
právní otázky stran přípravného výboru neupravují. Neřeší zejména to, na základě jakých
právních skutečností přípravný výbor vzniká, zda je možné měnit počet jeho členů nebo
osobu zmocněnce a pokud ano, na základě jakých pravidel, zda je možné, aby člen
přípravného výboru vystoupil nebo byl z přípravného výboru vyloučen, zda členství v
přípravném výboru zakládá členovi nějaká práva či povinnosti atd.
V této souvislosti nelze nezmínit, že pojmy „přípravný výbor“ a „zmocněnec
přípravného výboru“ používají i jiné veřejnoprávní předpisy. Jedná se např. o § 9 zák. č.
118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů, o § 10 zák. č. 3/2002 Sb.,
o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně
některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), o § 6 zák. č. 424/1991
Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, o § 6 zák. č. 83/1990 Sb., o
sdružování občanů, etc. Ani označené právní předpisy v předchozím odstavci prezentované
otázky neřeší a právní úprava přípravných výborů a zmocněnců přípravných výborů je co do
rozsahu a obsahu stejná, případně obdobná. Ve všech případech však lze nalézt shodu potud,
že přípravný výbor je koncipován jako účelové sdružení osob s dočasným účelem
(uspořádání referenda, vzniku nové církve registrací, vzniku nové politické strany nebo hnutí
registrací, vzniku občanského sdružení registrací) bez právní subjektivity, které ze svého
středu ustanoví zmocněnce, který je oprávněn za sdružení jednat.
Soud však na rozdíl od navrhovatele zastává názor, že právní úprava přípravného
výboru je nedostatečná jen zdánlivě.
Obecný právní rámec účelového sdružení osob vymezují předpisy soukromého práva,
konkrétně ust. §§ 829 až 841 zák. č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších
novel (dále jen „o.z.“), nazvaná „Smlouva o sdružení“. Podle § 829 o.z. několik osob se může
sdružit, aby se společně přičinily o dosažení sjednaného účelu (odst. 1). Sdružení nemají
způsobilost k právům a povinnostem (odst. 2 o.z.). Obecnými pojmovými znaky sdružení bez
právní subjektivity tedy jsou: zaprvé sdružení osob – bez omezení jejich maximálního počtu,
z povahy věci však plyne, že minimální počet jsou dvě, a bez ohledu na to, zda jde o osoby
fyzické nebo právnické; zadruhé společné přičinění o dosažení dohodnutého účelu a zatřetí
vymezení sjednaného účelu, který z hlediska délky trvání může být dlouhodobý, dočasný či
jednorázový. Ustanovení §§ 830 až 832 o.z. upravují základní povinnosti účastníků sdružení.
Podle § 830 o.z. každý z účastníků je povinen vyvíjet činnost k dosažení sjednaného účelu
způsobem stanoveným ve smlouvě a zdržet se jakékoli činnosti, jež by mohla znemožnit nebo
ztížit dosažení tohoto účelu. Občanský zákoník dále upravuje práva účastníků k poskytnutým
majetkovým hodnotám (§ 833), vlastnictví majetku z výkonu společné činnosti ve sdružení,
je-li účelem sdružení např. propojení podnikání (§ 834), podíly na majetku získaném
společnou činností, odpovědnost účastníků sdružení za závazky vůči třetím osobám (§ 835).
Podle § 836 o.z. není-li ve smlouvě stanoveno jinak, rozhodují účastníci o obstarávání
společných věcí jednomyslně (odst. 1). Má-li podle smlouvy rozhodovat většina hlasů, patří
každému účastníku jeden hlas; velikost podílu nerozhoduje (odst. 2). Ust. § 837 o.z. upravuje
právo kontroly účastníků sdružení, § 838 o.z. ukončení účasti ve sdružení, § 839 o.z.
majetkové vypořádání při skončení účasti ve sdružení , § 840 o.z. odpovědnost účastníka za
závazky z činnosti sdružení po ukončení jeho účasti a § 841 o.z. rozpuštění sdružení.
Soud má za to, že každý přípravný výbor, s nímž uvažují výše zmiňované
veřejnoprávní předpisy, fakticky vzniká na základě soukromoprávní smlouvy nejméně tří
fyzických osob se záměrem, aby společnými silami dosáhly dohodnutého účelu, tj. uspořádání
referenda, vzniku nové církve, vzniku nové politické strany nebo hnutí, vzniku občanského
sdružení apod. Občanský zákoník ani zákon o referendu nepředepisují písemnou formu
smlouvy. Pro vznik přípravného výboru tedy postačí ústní dohoda smluvních účastníků, tj.
budoucích členů přípravného výboru, o podstatných náležitostech, tedy vymezení společného
účelu a způsob, kterým se členové budou na dosažení účelu podílet.
Dále soud zastává názor, že mezi právní úpravou sdružení – přípravného výboru
v občanském zákoníku a zákonu o místním referendu je vztah úpravy obecné a zvláštní, kdy
zvláštní má před obecnou přednost. Pro otázky neřešené ve zvláštním předpisu platí právní
úprava obecná.
Právě konstatovaný právní názor pro posuzovanou věc znamená, že pro změnu počtu
členů přípravného výboru i osoby zmocněnce přípravného výboru bude platit obecné pravidlo
stanovené v § 836 odst. 1 o.z., podle něhož není-li ve smlouvě stanoveno jinak, rozhodují
účastníci o obstarání společných věcí jednomyslně. To proto, že z návrhu ze dne 4.7.2012,
z podání ze dne 22.7.2012 ani z žádné z předložených listin nevyplývá (ani se nenaznačuje),
že by přípravný výbor ve složení Z.H., Mgr. I.V. a V.P. o obstarání společných věcí, kterými
nepochybně je jak počet členů přípravného výboru, tak osoba zmocněnce, přijal stran způsobu
hlasování jakékoliv jiné ujednání.
V podání ze dne 22.7.2012 Mgr. I.V. uvedla: „ Zbývající členka přípravného výboru
se pak rozhodla, s účelem dostát mandátu 238 občanů a poskytnout této petiční akci soudní
ochranu, rozšířit přípravný výbor o E.D. a P.N., a to pouze na základě jejich osobního
souhlasu a jednání přípravného výboru dne 11.6.2012, bez většinového hlasování
dosavadního přípravného výboru…“. Dále uvedla, že ihned po svém rozšíření přípravný
výbor za přítomnosti členů Mgr. I.V., E.D. a P.N., odvolal prostým většinovým hlasováním
dosavadní zmocněnkyni, slečnu V.P., a novou zmocněnkyní jmenoval Mgr. I.V. (4).
S uvedeným tvrzením korespondují i předložené listiny, z nichž je patrné, že uvedené
„změny“ byly dány zbývajícím členům přípravného výboru pouze na vědomí. Takový postup
hrubě odporuje požadavku zákona, je zcela nedemokratický a nemůže být zhojen jakoukoliv
absurditou.
Vzhledem ke shora uvedeným závěrům krajský soud shledal návrh podaný tzv.
přípravným výborem ve složení P.N., E.D. a Mgr. I.V., která měla být oprávněná jednat jako
zmocněnec jménem členů přípravného výboru, jako návrh podaný osobou k tomu zjevně
neoprávněnou a odmítl jej podle § podle § 46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. (výrok I. usnesení). Za
tohoto procesního stavu se nebyl soud oprávněn zabývat věcně důvody v návrhu uvedenými.
Pod výrokem II. v souladu s ust. § 93 odst. 4 s.ř.s. soud rozhodl, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Podle § 10 zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění novel, byl-li návrh na
zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek
(odst. 3 věta třetí). V řízení, v němž lze rozhodnout bez jednání, postupuje soud obdobně podle
odstavců 3 a 4, dokud nebylo vydáno rozhodnutí o věci samé (odst. 5). Pakliže byly splněny
shora citované zákonné podmínky pro vrácení zaplaceného soudního poplatku, rozhodl soud
pod bodem III. usnesení, že se navrhovateli vrací z účtu Krajského soudu v Plzni zaplacený
soudní poplatek ve výši 2.000 Kč. Lhůtu pro vrácení soudního poplatku stanovil na podkladě
§ 10a odst. 1 zák. č. 549/1991 Sb., podle kterého je-li soud povinen vrátit již zaplacený
poplatek nebo přeplatek na poplatku, učiní tak ve lhůtě do 30 dnů od právní moci rozhodnutí,
kterým o vrácení rozhodl (výrok III. usnesení).
Poučení: Usnesení nabývá právní moci dnem vyvěšení (§ 93 odst. 5 věta druhá s.ř.s.).
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne
jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u
Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým
označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení
rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je
posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k
podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a
kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti
němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a
údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to
neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo
jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní
symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu
lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Plzni dne 31. července 2012
JUDr. Jana Daňková, v.r. předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení: Martina Kerberová
