ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky
Havlíkové a soudců Mgr. Martina Kříže a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobce:
Česká republika – Nejvyšší kontrolní úřad, se sídlem Praha 7, Jankovcova 2,
zast. JUDr. Jaromírem Kovaříkem, advokátem se sídlem Praha 3, Chlumova 10, proti
žalovanému: Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, se sídlem Praha 1,
Sněmovní 4, zast. JUDr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem Praha 2, Vyšehradská 21,
v řízení o žalobě ze dne 12.1.2011 na ochranu před nezákonným zásahem
takto:
I.
Žaloba se zamítá.
II.
Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 12.1.2011 na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl.
s.ř.s. podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal vydání rozsudku, kterým by
soud uložil žalovanému povinnost zdržet se nezákonného zásahu do práv žalobce
spočívajícího v zahájení a v kontrole činnosti žalobce podle kontrolního řádu Kontrolního
výboru žalovaného. Žalobce v podané žalobě předně konstatoval, že mu dne 9.12.2010 bylo
doručeno oznámení ze dne 9.12.2010 č.j. KV/9.12.10/136KS o zahájení kontroly, v němž
žalovaný uvedl, že kontrola žalobce bude provedena v souladu s kontrolním řádem
kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (dále jen „Kontrolní výbor“) a ve
smyslu tohoto kontrolního řádu byl žalobce současně požádán o poskytnutí součinnosti
a předložení dokladů a písemností uvedených v příloze oznámení. Na oznámení o zahájení
kontroly reagoval žalobce přípisem čj. 154/10- NKU40/54/10 ze dne 16.12.2010, ve kterém
uvedl důvody, na základě kterých je nucen požadavek na provedení kontroly podle
kontrolního řádu Kontrolního výboru a žádost o poskytnutí materiálů odmítnout. V tomto přípise uplatnil žalobce následující argumentaci, kterou odůvodnil své stanovisko: „Jednou ze
základních ústavních zásad právního státu je, že podmínky, za kterých se uplatňuje státní
moc, musí být přesně definovány, specifikovány a právem regulovány. Uplatňování státní
moci je striktně vázáno na zákon a plnění konkrétních povinností lze vyžadovat pouze a jen
na základě zákona. Aby bylo zamezeno zásahům do nezávislého postavení Nejvyššího
kontrolního úřadu, musí případná kontrola ze strany Poslanecké sněmovny splňovat základní
parametry a postupy a je nutno jí provést s odbornou péčí a kvalifikovaně. Kontrola musí mít
předem zákonem nastavena jasná procesní pravidla a sama skutečnost, že je Kontrolní výbor
Poslanecké sněmovny ze zákona oprávněn kontrolovat hospodaření Nejvyššího kontrolního
úřadu, ještě neznamená, že si pro tuto kontrolu může sám stanovit jakákoli pravidla.
Tzv. kontrolní řád Kontrolního výboru schválený usnesením KV č. 22 je pouze interním
aktem Kontrolního výboru a v žádném případě ho nelze považovat za zákonný předpis,
kterým by byl Nejvyšší kontrolní úřad povinen se řídit. Tím, že procesní pravidla pro kontrolu
Nejvyššího kontrolního úřadu stanoví pouze interní akt Kontrolního výboru, je tato kontrola
od samého počátku diskvalifikována na politický proces bez jakékoli právní relevance."
Na tento přípis reagoval předseda Kontrolního výboru přípisem čj. KV/21.12.10/144F
ze dne 21.12.2010, z jehož obsahu vyplývá, že nezákonný zásah trvá, resp. hrozí jeho
opakování.
Žalobce dále uvedl, že mu svědčí aktivní legitimace k podání správní žaloby ve
smyslu ustanovení § 82 s.ř.s., podle něhož aktivní legitimace svědčí každému, kdo tvrdí, že
byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Takovou skutečnost žalobce
nejen tvrdí, ale byl na svých právech nezákonným zásahem žalovaného skutečně přímo
zkrácen. Pokud jde o pasivní legitimaci na straně žalovaného, tato je rovněž naplněna.
V tomto směru žalobce poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Obn 1/2006-11
ze dne 29. 8. 2007, ve kterém jmenovaný soud uvedl: „V případě negativního rozhodnutí
Poslanecké sněmovny má Nejvyšší správní soud za to, že se jedná o rozhodnutí správního
úřadu zasahující do subjektivních veřejných práv politické strany, přezkoumatelné v rámci
správního soudnictví v režimu soudního řádu správního. Správnímu soudu tak přísluší právo
takovéto rozhodnutí Poslanecké sněmovny zrušit a zavázat ho právním názorem (§ 78 odst. 5
s.ř.s.).“. Dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru, že Poslanecká sněmovna je správním
úřadem, pokud jde o její působnost stanovenou v § 18 zákona o politických stranách, ke
stejnému názoru je nutno analogicky dojít při posuzování činnosti Poslanecké sněmovny
podle ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 166/1993 Sb.“), podle kterého hospodaření
Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu jeho
kapitoly kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo
který tímto úkolem pověřila. I zde se jedná o jeden z případů, kdy Poslanecká sněmovna
Parlamentu ČR vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv formálně správním
úřadem není. Výkon této činnosti Poslaneckou sněmovnou není svou povahou činností
zákonodárného sboru, ale činností správního úřadu a rozhodnutí, která jsou v rámci této
činnosti učiněna, a to včetně samotného oznámení o zahájení kontroly, jsou přezkoumatelná
v rámci správního soudnictví. V případě zahájení a následného vykonávání této kontroly se
jedná o výkon veřejné správy, kterým může být zasaženo do subjektivních veřejných práv
a samotné zahájení a provádění takové kontroly může být schopno vyvolat negativní právní
následky a za určitých okolností může být nezákonným zásahem. Tak je tomu dle názoru
žalobce i v tomto případě, protože pro provádění kontroly absentují procesní pravidla ve
formě právního předpisu, která by zaručovala nezbytnou možnost náležité právní obrany
kontrolované osoby. Pokud jde o argumentaci, že zahájení kontroly může být oním nezákonným zásahem, jak je definován v ustanovení § 82 s.ř.s., žalobce poukázal na závěry
Nejvyššího správního soudu obsažené v rozsudku č.j. 9 Aps 1/2007-68 ze dne 19. 9. 2007.
Žalobce dále uvedl, že nemá možnost domáhat se ochrany jinými právními prostředky
a že se nedomáhá toliko určení, že zásah byl nezákonný, ale při existenci současného
právního stavu se domáhá zdržení se vykonávání kontroly jako takové a nikoliv pouhé
deklarace provádění kontroly za nezákonný zásah. Žalobce se dovolává ochrany před
zásahem, který trvá a hrozí jeho opakování, neboť orgán žalovaného zcela jednoznačně
deklaroval záměr od svého nezákonného zásahu neupustit.
Kontrolní řád schválený usnesením Kontrolního výboru podle žalobce nepředstavuje
takový právní podklad, na základě kterého by bylo možno realizovat kontrolu jakékoli
kontrolované osoby. I když by jeho obsah byl podstatně precizněji formulován, nic by
nezměnil na vadnosti v samotné podstatě přístupu Kontrolního výboru k předmětu kontroly
kontrolovaných osob pouze na základě toho, že si sám přijme usnesení, které nazve
kontrolním řádem. Celý rozsah a šíře nezákonnosti zásahu Poslanecké sněmovny, resp. jejího
Kontrolního výboru, jsou zvláště zřetelné s ohledem na to, jaký je skutečný obsah kontrolního
řádu schváleného Kontrolním výborem, na základě kterého má být výkon kontroly žalobce
prováděn. Kardinální vadou kontrolního řádu je podle žalobce ta skutečnost, že na rozdíl od
všech dostupných kontrolních řádů, které mají formu právního předpisu, neobsahuje institut
řešení podjatosti kontrolujících a zakotvení možnosti kontrolované osoby vznést námitku
o jejich podjatosti a rovněž neobsahuje procesní postup při vyřizování takové námitky. Tato
absence může znamenat naprostou zvůli kontrolujících v těch případech, kdy ze všech
okolností bude zřejmá jejich podjatost nebo budou důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti.
Jelikož v posuzovaném případě jde o vztah kontrolujících - poslanců Poslanecké sněmovny
a nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu, je absence právního institutu vyloučení
kontrolujících, jsou-li důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti, takovou vadou, která
znemožňuje dosažení objektivního nezaujatého výsledku kontroly a zaměňuje tuto kontrolu za
politický soud poslanců zvolených za určitou politickou stranu nad nezávislým Nejvyšším
kontrolním úřadem, proti kterému není právní ochrany. Uvedený nedostatek je o to
závažnější, že v kontrolním řádu se počítá s tím, že kontrolující mohou kontrolu provádět
i prostřednictvím právnické nebo fyzické osoby. Může tedy jít i o takovou osobu, která sama
je nebo v nedávné době byla objektem kontroly prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem.
Kontrolní řád tak vytváří značný prostor pro možnost takových právnických a fyzických osob
činit libovolná odvetná opatření proti kontrolním zjištěním Nejvyššího kontrolního úřadu
a tak naprosto bezprecedentně ohrožuje nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu.
Kontrolní výbor se v čl. 8 kontrolního řádu dokonce usnesl na tom, že je oprávněn
fyzické osobě uložit pokutu až do výše 50.000 Kč. Kontrolní řád tak obsahuje nejen uložení
povinností v neprávní formě třetím osobám mimo Poslaneckou sněmovnu, ale obsahuje
i uložení sankce za nesplnění těchto quasi povinností, a zasahuje tak i do práv a oprávněných
zájmů fyzických osob chráněných Listinou základních práv a svobod. Dle názoru žalobce
však není možné, aby interní akt Kontrolního výboru právně závazným způsobem stanovil,
jak má postupovat kterákoli fyzická osoba vystupující na straně kontrolované osoby. Právní
závaznost nějakého aktu pro třetí osoby nelze založit či dokonce vynutit přijetím nějakého
usnesení parlamentního výboru, neboť právně závazný může být v demokratickém státě jen
právní předpis.
Žalobce v žalobě rovněž poukázal na to, jakým způsobem se Kontrolní výbor pokusil
v kontrolním řádu řešit oprávnění kontrolované osoby odvolat se proti rozhodnutí
o námitkách proti kontrolnímu protokolu, nebylo-li by těmto námitkám vedoucím skupiny kontrolujících vyhověno. Možnost kontrolované osoby se odvolat kontrolní řád upravil
v ustanovení čl. 7 odst. 3 tak, že kontrolovaná osoba se může odvolat k předsedovi
kontrolního výboru. Jeho postup v případě podání takového odvolání kontrolované osoby
však kontrolní řád neupravuje. Takovou úpravu žalobce považuje za popření letitých principů
parlamentní demokracie a fungování parlamentního režimu, spočívajících mimo jiné v tom, že
poslanec - předseda parlamentního výboru je prvním mezi rovnými a nemá žádná mocenská
oprávnění navíc oproti těm poslancům, kteří jsou členy tohoto výboru. Kontrolovaná osoba,
v tomto případě dle Ústavy nezávislý Nejvyšší kontrolní úřad, by byl vystaven, pokud jde
o posouzení jeho případných námitek, konečnému posouzení a hodnocení jeho činnosti
reprezentantovi jedné jediné politické strany, který by navíc nebyl svázán absolutně žádnými
pravidly.
Podle všeobecně uznávaných pravidel teorie i praxe kontroly platí ve vztahu mezi
kontrolujícím a kontrolovaným taková elementární zásada, že není možné, aby si kontrolující
sám o své vlastní vůli a bez ingerence kohokoli dalšího v neprávní formě přijal svá vlastní
pravidla, kterými se budou práva a povinnosti kontrolujícího a kontrolovaného bezvýhradně
řídit, a tím ve svých důsledcích jednostranně podle své výlučné vůle vymezil právní postavení
kontrolovaného vůči němu. Tuto naprosto elementární zásadu Kontrolní výbor ve své činnosti
nerespektoval a svévolněji popřel.
Jakákoli kontrola nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu prováděná současnou
politickou reprezentací musí splňovat základní parametry a postupy, které jedině mohou
prokázat skutečný stav fungování Nejvyššího kontrolního úřadu. Aby mohl být dosažen cíl
a účel zákona, je nutno kontrolu provést podle právem stanovených závazných
a vynutitelných pravidel, při respektování základních práv kontrolovaného, s náležitou
odbornou péčí, objektivně a kvalifikovaně. V opačném případě, bylo-li by postupováno mimo
právní rámec jen podle kontrolního řádu Kontrolního výboru, by se výkon kontroly
diskvalifikoval na nepřípustné politické zasahování do autonomie Nejvyššího kontrolního
úřadu a na svévolný politický proces bez jakékoli relevance.
Žalobce následně konstatoval, že judikaturou Nejvyššího správního soudu byly
vymezeny definiční znaky zásahu patřícího do působnosti veřejné správy, před kterým lze
poskytnout ochranu ve správním soudnictví. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65 musí jít o takový zásah, který kumulativně splňuje
následující podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech
(2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (tj. „zásahem"
správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím
(4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu
přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí
trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených
podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s.ř.s. poskytnout.
V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že prvotně jsou soudy ve
správním soudnictví povinny zkoumat splnění podmínky č. 4, tedy existenci zásahu. Tato
podmínka byla v posuzované věci dle mínění žalobce splněna, neboť zahájení a provedení
kontroly dle kontrolního řádu schváleného Kontrolním výborem je s ohledem na povahu této
kontroly za výše popsaných skutkových a právních okolností zásahem správního orgánu
v širším smyslu, který není rozhodnutím. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
ve věci 9 Aps 1/2007-68 ze dne 19. 9. 2007 bylo konstatováno, že samotné zahájení a provádění kontroly může být schopno vyvolat negativní právní následky a pro zamezení
těchto následků byla zřízena právě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem.
Při posuzování toho, zda jsou splněny podmínky č. 1 až 3, je podle žalobce třeba
poukázat na právní úpravu uvedenou v ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a v ustanovení čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle těchto ustanovení lze státní moc uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, z čehož a contrario vyplývá, že
pokud přímo zákon nestanoví případy, meze a způsoby uplatňování státní moci, nelze jí za
takového právního stavu uplatňovat a pokud by se tak přesto stalo, byl by takový postup
nezákonný. V daném případě zákon v § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., pouze stanoví, že
hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu kontroluje Poslanecká sněmovna, popřípadě orgán,
který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila. Zákon však již neupravuje
procesní otázky, pravidla kontroly a práva a povinnosti kontrolujícího a kontrolovaného.
Tento nedostatek zákona nelze překlenout přijetím pouhého jednostranného usnesení
Kontrolního výboru, které nemá a ani nemůže mít povahu závazného právního předpisu.
Usnesení výboru Poslanecké sněmovny může mít na základě ustanovení § 41 zákona
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, určité
právní důsledky, které jsou tímto zákonným ustanovením přímo stanoveny, jen vůči členu
vlády nebo vedoucímu ústředního správního úřadu.
Přestože zákon neposkytuje pro takový postup náležitý právní podklad, Poslanecká
sněmovna, resp. její Kontrolní výbor, vyjádřila svůj záměr kontrolu Nejvyššího kontrolního
úřadu stejně provést a tento záměr byl deklarován a formálně vyjádřen v oznámení o zahájení
kontroly a jeho přílohách. Takový postup žalovaného má při absenci potřebné právní úpravy
povahu nezákonného zásahu, kterým je Nejvyšší kontrolní úřad přímo dotčen, poněvadž jeho
kontrola je nastavena tak, že nemá adekvátní procesní práva se bránit. Pokud jde o splnění
podmínek č. 1 až 3, tyto jsou v daném případě rovněž splněny, neboť žalobce byl přímo
zkrácen na svých právech nezákonným zásahem správního orgánu v širším smyslu.
Pokud jde o splnění podmínek č. 5 a 6 ve smyslu výše citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu, žalobce uvedl, že zásah byl zaměřen výlučně a přímo proti němu
a byl doprovázen potlačením jakýchkoli jeho práv a oprávněných zájmů. Tento zásah trvá
a hrozí i opakování zásahu. Žalobce v této souvislosti připomněl, že obdobný zásah byl proti
Nejvyššímu kontrolnímu úřadu ze strany žalovaného učiněn již v minulém, tj. 5. volebním
období Poslanecké sněmovny, kdy dne 4.12.2009 bylo Nejvyššímu kontrolnímu úřadu
doručeno oznámení Kontrolního výboru, ve kterém bylo uvedeno, že dne 8.12.2009 bude
v souladu s kontrolním řádem Kontrolního výboru zahájena u Nejvyššího kontrolního úřadu
kontrola hospodaření. I tehdy se Nejvyšší kontrolní úřad odmítl jakkoli podílet na tomto
nezákonném zásahu a součinnost odmítl. Dne 7.7.2010 pak Poslanecká sněmovna na své
2. schůzi schválila usnesení č. 17, na základě kterého usnesení Poslanecké sněmovny
z 5. volebního období č. 1278 ze dne 12.6.2009, kterým pověřila Kontrolní výbor kontrolou
hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, zůstává v platnosti i pro
6. volební období. Z výše uvedeného žalobce dovozuje, že i podmínky č. 5 a 6 ve smyslu
shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu jsou v tomto případě naplněny.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl, aby soud žalobu ve smyslu § 46 odst. 1
písm. d), popřípadě ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. jako nepřípustnou odmítl, neboť
žaloba nespadá do pravomoci soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví.
Poukázal na to, že správní soudy jsou soudy veřejného práva, které poskytují ochranu jen ve
věcech subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru. V daném případě se žalobce označil jako „ČR - Nejvyšší kontrolní úřad, organizační složku státu.“ Nejvyšší
kontrolní úřad má na základě zákona skutečně postavení organizační složky státu, která není
právnickou osobou. Jakékoli jednání Nejvyššího kontrolního úřaduje je ze zákona vždy
jednáním státu. Předmětnou žalobou se tedy stát domáhá soudní ochrany svých subjektivních
veřejných práv. Žalobce - stát se domnívá, že je nositelem subjektivních veřejných práv,
jejichž ochrany se u soudu domáhá a za žalovaného, tedy za orgán veřejné moci, který mu
měl údajně do jeho subjektivních veřejných práv nezákonně zasáhnout, považuje lid České
republiky. Podle čl. 2. odst. 1 Ústavy totiž „lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji
prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ Konkrétně moc zákonodárnou
vykonává lid (pokud ji podle čl. 2 odst. 2. Ústavy nevykonává na základě ústavního zákona
přímo) prostřednictvím Parlamentu. Soudu tedy byla předložena žaloba, ve které stát,
jednající prostřednictvím své organizační složky - Nejvyššího kontrolního úřadu, patrně tvrdí,
že lid, vykonávající státní moc prostřednictvím Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, nezákonným způsobem porušuje subjektivní veřejná práva státu. Žalobce však ani
soudu, ani žalovanému nevysvětlil, jaká jsou subjektivní veřejná práva státu, a to ani obecně,
ani konkrétně v tomto případě. Nevysvětlil, vůči komu je stát oprávněn svoje údajná
subjektivní veřejná práva uplatňovat a kdo, patrně rozdílný od státu, jenž je tvořen občany
České republiky, je odpovědný (a z jakého titulu) za dodržování subjektivních veřejných práv
státu. Pokud se tohoto vysvětlení nedostává, nezbývá než konstatovat holou skutečnost, že stát
zažaloval stát pro údajný nezákonný zásah státu do údajných subjektivních veřejných práv
státu.
K postavení Nejvyššího kontrolního úřadu a Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky v rámci ústavního pořádku a v rámci právního řádu České republiky při provádění
kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky
žalovaný uvedl, že podle čl. 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislým
orgánem, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního
rozpočtu. Podle čl. 97 odst.3 Ústavy postavení, působnost, organizační strukturu Nejvyššího
kontrolního úřadu a další podrobnosti stanoví zákon.
Jde především o zákon č. 166/1993 Sb. Podle § 33 odst. 2 tohoto zákona hospodaření
Úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly Úřadu kontroluje
Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem
pověřila. Toto ustanovení plně koresponduje s ustanoveními zákona č. 219/2000 Sb.,
o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších
předpisů, především pak s § 48 odst. 1, podle kterého kontrolu dodržování povinností
stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem a při jeho
správě u organizačních složek a Pozemkového fondu České republiky provádějí věcně
příslušné ústřední správní úřady a zřizovatelé těchto organizačních složek; není-li jich,
provádí kontrolu Ministerstvo financí (dále jen "kontrolní orgány"). Nejvyšší kontrolní úřad
podléhá kontrole podle zvláštních právních předpisů. Oním zvláštním předpisem pro Nejvyšší
kontrolní úřad je zákon č. 166/1993 Sb., konkrétně § 33 odst. 2 tohoto zákona.
Kontrolní činnost Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, popřípadě jí
zřízeného anebo pověřeného orgánu, vykonávaná podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb.,
je činností kontrolního orgánu - správního úřadu, nikoli činností zákonodárného sboru.
Rozhodnutí, která jsou v rámci této kontroly učiněna, jsou pak přezkoumatelná v rámci
správního soudnictví. Protože se jedná o kontrolu zaměřenou na hospodaření s finančními
a hmotnými prostředky České republiky, řídí se tato kontrola zákonem č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“). Podle § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole se státní kontrolou pro účely tohoto zákona rozumí kontrolní
činnost orgánů uvedených v § 2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření s finančními
a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně
závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů. Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky pak má v tomto případě postavení správního úřadu ve
smyslu § 2 písm. d) zákona o státní kontrole, podle kterého státní kontrolu ve smyslu tohoto
zákona vykonávají ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná
kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů (dále jen "kontrolní
orgány").
Pokud Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jenž byl
usnesením Poslanecké sněmovny pověřen kontrolou hospodaření Nejvyššího kontrolního
úřadu s majetkem státu, vydal Kontrolní řád, jenž není v rozporu se zákonem o státní
kontrole, pak je tento postup v souladu jak se zákonem č. 166/1993 Sb., tak se zákonem
o státní kontrole i s ústavním pořádkem. Prováděná kontrola se samozřejmě řídí zákonem
č. 166/1993 Sb., ve spojení se zákonem o státní kontrole a případné odkazy orgánu
provádějícího kontrolu na Kontrolní řád na této skutečnosti nic nemění, neboť Kontrolní řád
není v rozporu s uvedenými zákony.
Žalovaný se dále domnívá, že žaloba byla podána osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. Ze žaloby totiž nevyplývá, že by její podání bylo projednáno v rámci
Nejvyššího kontrolního úřadu a že by byl prezident Nejvyššího kontrolního úřadu byl
Nejvyšším kontrolním úřadem pověřen k podání takovéto žaloby. V žalobě je uváděno, že
údajně dochází k narušení nezávislého postavení Nejvyššího kontrolního úřadu. Takovéto
vážné tvrzení musí být v každém případě stanoviskem Nejvyššího kontrolního úřadu jako
kolektivního orgánu. Nejvyšší kontrolní úřad je zákonem č. 166/1993 Sb., koncipován jako
orgán kolektivní. Pokud jde o kontrolní činnost, pak o veškeré kontrolní činnosti nerozhoduje
prezident Nejvyššího kontrolního úřadu, ale ve smyslu § 13 odst. 3 zákona č. 166/1993 Sb.,
kolegium Úřadu, které kromě prezidenta tvoří ještě viceprezident a členové Nejvyššího
kontrolního úřadu. Je sice pravdou, že prezident Nejvyššího kontrolního úřadu ve smyslu § 8
odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., jedná jménem Nejvyššího kontrolního úřadu navenek, ale
takovéto jednání musí být skutečným jednáním Nejvyššího kontrolního úřadu; v daném
případě tedy musí jít o jednání, které bylo přinejmenším Nejvyšším kontrolním úřadem
schváleno. Pokud tedy ani v žalobě není uvedeno, ani z příloh k žalobě nevyplývá, že by se
tak závažným tvrzením, které je v žalobě uvedeno, Nejvyšší kontrolní úřad jakkoliv zabýval,
pak nezbývá než mít za to, že žaloba je podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu žádným způsobem neprokázal, že podání této žaloby
je skutečně jednáním jménem Nejvyššího kontrolního úřadu. Žalovaný má za to, že podání
žaloby a její obsah vyjadřuje toliko osobní názor Ing. Františka Dohnala, avšak v žádném
případě nepředstavuje stanovisko Nejvyššího kontrolního úřadu.
V replice k vyjádření žalovaného žalobce vyslovil svůj nesouhlas s názorem, že
kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu se řídí zákonem o státní kontrole. Nejprve však
podotkl, že tato argumentace protistrany je v rozporu s oznámením o zahájení kontroly ze dne
9.12.2010, které je podle jeho výslovného znění činěno „v souladu s Kontrolním řádem,“ a je
tedy pojato tak, že pro kontrolu bude rozhodný obsah Kontrolního řádu. O zákonu o státní
kontrole není v textu oznámení jediná zmínka. Konstatování žalovaného, že prováděná
kontrola se řídí zákonem č. 166/1993 Sb., je dle mínění žalobce zavádějící, neboť tento zákon
postup při kontrole vůbec neupravuje. Tvrzení žalovaného, že Kontrolní řád není v rozporu se
zákony České republiky, neodpovídá skutečnosti. Kontrolní řád je v rozporu s ustanoveními zákona o státní kontrole v řadě svých ustanovení. Například podle čl. 7 odst. 2 kontrolního
řádu o námitkách rozhoduje vedoucí skupiny kontrolujících, zatímco podle § 18 odst. 1 a 2
zákona o státní kontrole o námitkách může rozhodnout ten, kdo kontrolu prováděl, jen tehdy,
jestliže jim v plném rozsahu vyhoví, jinak o nich rozhoduje vedoucí kontrolního orgánu.
Podle ustanovení § 18 odst. 3 zákona o státní kontrole není opravný prostředek proti
rozhodnutí o námitkách přípustný, zatímco v čl. 7 odst. 3 kontrolního řádu se proti rozhodnutí
připouští odvolání.
Jestliže by bylo možné připustit, že pokud Kontrolní řád některé otázky upravuje
vadně nebo je upravuje jinak než zákon o státní kontrole, platil by pro takové případy zákon
o státní kontrole, muselo by být postaveno na jisto, že zákon o státní kontrole se na výkon
kontroly Nejvyššímu kontrolnímu úřadu vztahuje a že taková kontrola může podle něho
probíhat. Žalobce však má za to, že na kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu se zákon
o státní kontrole vztahovat nemůže. Poukazuje na to, že výčet úřadů a orgánů, které podle § 2
zákona o státní kontrole vykonávají státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona, je taxativní,
takže nikdo jiný kontrolu ve smyslu zákona o státní kontrole vykonávat nemůže. Pokud jde
o orgány zmíněné pod písmenem c) uvedeného ustanovení, jde o orgány výkonné sféry.
O jejich okruhu napovídá, byť jde o příkladmý odkaz nenormativní povahy, odkaz na
poznámku pod čarou, v níž jsou uvedeny odkazy na právní předpisy, podle nichž vykonávají
činnost Česká zemědělská a potravinářská inspekce a Česká obchodní inspekce. Státní
kontrolu tedy ve smyslu citovaného ustanovení zákona o státní kontrole vykonávají orgány
moci výkonné, nikoliv orgány moci zákonodárné. Jde přitom o takové orgány výkonné moci,
které vykonávají specializovanou kontrolu, odborný dozor nebo inspekci. Poslanci Poslanecké
sněmovny jakožto součást moci zákonodárné zcela evidentně do okruhu těchto úřadů
a orgánů nepatří, takže jim nesvědčí aktivní legitimace k provedení kontroly hospodaření
Nejvyššího kontrolního úřadu podle zákona o státní kontrole. Poslaneckou sněmovnu ani
Kontrolní výbor rovněž nelze považovat za orgány, do jejich působnosti podle jiných
právních předpisů náleží výkon specializované kontroly (výkon pouhé kontroly v tomto směru
nepostačuje) nebo odborného dozoru anebo inspekce.
Nejvyššímu kontrolnímu úřadu nemůže svědčit pasivní legitimace k tomu, aby byl
objektem kontroly podle zákona o státní kontrole, ať už by takovou kontrolu podle tohoto
zákona hodlal provádět kdokoli. Je to dáno tím, že na základě čl. 97 odst. 1 Ústavy je
Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán. Ve výčtu orgánů, které podle § 4 zákona o státní
kontrole nepodléhají kontrole podle tohoto zákona, Nejvyšší kontrolní úřad uveden není
jednak proto, že zákon o státní kontrole byl přijat ještě před zřízením Nejvyššího kontrolního
úřadu, a jednak proto, že státní kontrolu vykonávají orgány moci výkonné. Nejvyšší kontrolní
úřad právě tyto orgány kontroluje, a proto sám nemůže být objektem kontroly jimi
vykonávané. V opačném případě by kontrolovaný kontroloval kontrolujícího a o žádnou
ústavně zaručenou nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu by ve skutečnosti vůbec
nemohlo jít.
Kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou, resp. Kontrolním
výborem se zákonem o státní kontrole nemůže řídit také z toho důvodu, že právní instituty
obsažené v zákoně o státní kontrole jsou nastaveny tak, že vycházejí z toho, že výkon
kontroly uskutečňují výkonné orgány a tato ustanovení již svou specifickou právní povahou
vylučují jejich aplikaci ve vztahu poslanec Poslanecké sněmovny a Nejvyšší kontrolní úřad.
Předně v ustanovení § 9 zákona o státní kontrole je stanoveno zásadní nezvratné
a bezvýjimečné pravidlo spočívající v tom, že kontrolní činnost vykonávají pracovníci
kontrolních orgánů. K provedení kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu byla přitom určena kontrolní skupina složena z poslanců - členů Kontrolního výboru, a vedoucím této kontrolní
skupiny byl určen poslanec Jaroslav Škárka. Poslanec Poslanecké sněmovny nepochybně není
pracovníkem Poslanecké sněmovny. Taktéž jsou neaplikovatelná ustanovení o vyloučení
kontrolních pracovníků, pokud jsou dány důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti
stanovené v § 10 zákona o státní kontrole. Neaplikovatelné je i ustanovení, které ukládá
kontrolnímu pracovníku povinnost bezprostředně po tom, co se dozví o skutečnostech
nasvědčujících jeho podjatosti, oznámit to svému nadřízenému. Rovněž neaplikovatelné je
ustanovení, které stanoví, že o podjatosti kontrolního pracovníka rozhodne vedoucí
kontrolního orgánu nebo jím pověřený pracovník. Poslanec, a to i jako člen kontrolní skupiny,
disponuje na základě Ústavy nezávislým mandátem a nemá žádného nadřízeného. Za
vedoucího kontrolního orgánu nelze považovat ani předsedu Poslanecké sněmovny ani
předsedu kontrolního výboru, tito nemohou rozhodovat o tom, zda jiný z poslanců je či není
podjat. To by bylo v rozporu nejen s postavením poslance - předsedy, jakožto prvního mezi
stejně rovnými poslanci - členy příslušného sboru, ale i v rozporu s článkem 26 Ústavy, podle
kterého poslanec není vázán žádnými příkazy. Vedoucí kontrolního orgánu má dále
zakotvenu působnost zbavit kontrolního pracovníka povinnosti mlčenlivosti podle § 13
zákona o státní kontrole a rozhodovat o námitkách proti kontrolnímu protokolu podle § 18
odst. 1 zákona o státní kontrole. V případě poslanců Poslanecké sněmovny není takové osoby,
která by byla vedoucím kontrolního orgánu, a uvedené právní instituty zaručující řádný
a spravedlivý proces při výkonu kontroly by tak byly naprosto nerealizovatelné. Skutečnost,
že kontrolním orgánem podle zákona o státní kontrole může být jen orgán, který je součástí
moci výkonné a nikoliv součástí moci zákonodárné, podle žalobce potvrzuje i ustanovení § 25
zákona o státní kontrole. Podle tohoto ustanovení pokud kontrolní orgány v souvislosti
s výkonem kontroly zjistí potřebu změnit, popřípadě zrušit platné právní předpisy, učiní
k tomu podnět u příslušných státních orgánů. Z textu tohoto zákonného ustanovení plyne, že
zákon o státní kontrole vůbec nepřipouští možnost, že by kontrolním orgánem podle zákona
o státní kontrole mohl být poslanec či skupina poslanců, když sám poslanec má právo
zákonodárné iniciativy a sám může navrhnout změnu či zrušení právních předpisů a nemusí
žádnému státnímu orgánu v tomto směru dávat nějaký podnět.
Právní názor, který zaujal žalovaný a který spočívá v tom, že kontrola Nejvyššího
kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou, resp. Kontrolním výborem, se řídí zákonem
o státní kontrole, je založen na použití analogie, tedy řešení případů výslovně právem
neupravených pomocí aplikace předpisu blízkého svou povahou. Evropská právní kultura
vychází z toho, že použití analogie v právu veřejném by se v právním státě nemělo připouštět;
její použití je na místě v právu soukromém, a to zejména v oboru práva občanského.
Úprava pravidel kontroly je tou oblastí veřejného práva, kdy přesné a jednoznačné
stanovení práv a povinnosti kontrolujících a kontrolovaných je základním předpokladem pro
řádný výkon kontroly a pro možnost kontrolovaného se právními prostředky bránit. Je zřejmé,
že zákon o státní kontrole a ani kontrolní řád schválený Kontrolním výborem nejsou pro vztah
mezi Poslaneckou sněmovnou a Nejvyšším kontrolním úřadem použitelné. Ustanovení § 33
odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., je nedostatečné, když neupravuje procesní pravidla při
provádění kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou. Za jediné správné
řešení, které by vyplnilo zřejmou mezeru v platném právu, považuje žalobce přijetí potřebné
právní úpravy, tak, aby se kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu, kterou předpokládá
ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., mohla uskutečnit podle jasných a určitých
procesních pravidel stanovených zákonem. Při ústním jednání před soudem setrval žalobce na podané žalobě s tím, že veškeré
relevantní argumenty již byly soudu předestřeny. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl,
a to z důvodu uvedených ve vyjádření k žalobě. Poukázal na ustanovení § 64 s.ř.s ve spojení
s § 135 odst. 1 o.s.ř., podle kterého je soud vázán výrokem trestního soudu (kterým byl
prezident Nejvyššího kontrolního úřadu Ing. František Dohnal pravomocně odsouzen za
spáchání přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a/ trestního
zákoníku).
Ze spisového materiálu předloženého soudu žalovaným vyplynuly tyto skutečnosti
významné pro posouzení věci:
Usnesením Kontrolního výboru žalovaného č. 22 z 5. schůze konané dne 18.11.2010
byl schválen Kontrolní řád Kontrolního výboru žalovaného, který tvoří přílohu tohoto
usnesení.
Podle čl. 1 odst. 1 Kontrolního řádu se Kontrolním řádem řídí postup při výkonu
kontroly a vztahy mezi Kontrolním výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky (dále jen „Kontrolní výbor) na straně jedné a kontrolovanými osobami na straně
druhé. Podle čl. 1 odst. 2 Kontrolního řádu kontrolní činnost vykonávají pověření členové
Kontrolního výboru (dále jen „kontrolující) na základě usnesení Kontrolního výboru. Podle
čl. 1 odst. 3 Kontrolního řádu kontrolující mohou vybrané úkony v rámci prováděné kontroly
provést prostřednictvím právnické nebo fyzické osoby, která má k takovým úkonům
oprávnění. Právnická nebo fyzická osoba může tyto úkony provádět pouze v rozsahu
nezbytném ke splnění účelu kontroly.
Podle čl. 2 Kontrolního řádu jsou kontrolující při provádění kontroly mj. oprávněni:
- vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do jiných prostor
kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem kontroly; nedotknutelnost obydlí je
zaručena,
- požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách předložily
originální doklady a další písemnosti, záznamy dat na paměťových médiích prostředků
výpočetní techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo
jiného zboží (dále jen "doklady"),
- seznamovat se s utajovanými informacemi, prokáží-li se osvědčením pro příslušný
stupeň utajení těchto informací, vydaným podle zvláštního zákona,
- požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných, ústních
a písemných informací o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech,
Podle čl. 4 odst. 1 Kontrolního řádu jsou kontrolované osoby povinny poskytnout
součinnost odpovídající oprávněním kontrolujících uvedeným v čl. 2 tohoto Kontrolního
řádu. Podle čl. 4 odst. 2 Kontrolního řádu jsou kontrolované osoby povinny v nezbytném
rozsahu odpovídajícím povaze jejich činnosti a technickému vybavení poskytnout materiální
a technické zabezpečení pro výkon kontroly.
Podle čl. 7 odst. 1 Kontrolního řádu proti kontrolnímu protokolu může kontrolovaná
osoba podat námitky vedoucímu skupiny kontrolujících, a to ve lhůtě pěti dnů ode dne
seznámení s kontrolním protokolem, nestanoví-li kontrolující lhůtu delší. Námitky je nutno
podat písemně a musí být zdůvodněny. Podle čl. 7 odst. 2 Kontrolního řádu o námitkách
rozhoduje vedoucí skupiny kontrolujících. Podle čl. 7 odst. 3 Kontrolního řádu nebylo-li
námitkám vyhověno, může se kontrolovaná osoba ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí o námitkách odvolat k předsedovi Kontrolního výboru.
Podle čl. 8 odst. 1 Kontrolního řádu fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že
kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle čl. 4 tohoto Kontrolního řádu, může Kontrolní
výbor uložit pokutu až do výše 50.000,- Kč. Podle čl. 8 odst. 2 Kontrolního řádu pokutu lze
uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími.
V usnesení č. 23 z 5. schůze dne 18.11.2010 Kontrolní výbor žalovaného:
I.
konstatoval, že na základě usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR ze
2. schůze dne 7.7.2010 č. 17 je pověřeným orgánem ve smyslu § 33 odst. 2 zákona
č. 166/1993 Sb., k provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu
II.
stanovil:
a/ období provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu od
1.1.2005 do 31.12.2010,
b/ rozsah provedených prací:
1. Nezávislé a systematické prozkoumání, zda činnosti v hospodaření NKÚ
a s nimi spojené výsledky byly v souladu s plánovanými záměry, zda byly
realizovány efektivně a vhodně za účelem dosažení stanovených cílů v letech
2005 - 2010 se zaměřením na odhalení účetních nedostatků, podvodů,
zpronevěr a obdobných protiprávních stavů.
2. Analýza 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) vybraných operací v letech
2005-2010.
3. Posouzení dodržení fiskálních pravidel NKÚ v letech 2005 - 2010.
4. Posouzení nakládání s veřejnými prostředky v rozpočtu NKÚ v letech 2005-
2010.
5. Posouzení efektivnosti správy majetku NKÚ v letech 2005 - 2010.
6. Posouzení dodržování pravidel při řízení a správě NKÚ v letech 2005 - 2010.
7. Prověření existence střetu zájmů.,
c/ okruh dodavatelů auditů z oblasti auditorských společností zapsaných
u Komory auditorů České republiky nebo znaleckých ústavů požadovaného oboru
zapsaných v seznamu znalců rejstříku Ministerstva spravedlnosti tak, aby sporné
skutečnosti bylo možné ověřit znaleckým posouzením,
d/ termín ukončení auditů nejpozději do 30. 9. 2011;
III. požádal a/ vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, aby
- zajistil provedení výběrového řízení na dodavatele auditů hospodaření Nejvyššího
kontrolního úřadu dle čl. II. tohoto usnesení,
- zajistil finanční prostředky na úhradu auditů hospodaření NKÚ;
b/ prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu o poskytnutí informací a údajů
potřebných k zadání výběrového řízení;
IV. zmocnil předsedu výboru, aby s tímto usnesením seznámil vedoucího Kanceláře
Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu.
Usnesením č. 24 z 5. schůze konané dne 18.11.2010 Kontrolní výbor žalovaného:
I.
ustanovil v souladu s Kontrolním řádem Kontrolního výboru Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky pětičlennou kontrolní skupinu
poslanců, kterou pověřil provedením kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu
kapitoly 381 - Nejvyšší kontrolní úřad v souladu s § 33 odst. 2 zákona
č. 166/1993 Sb., a usnesením Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky č. 17 ze dne 7. července 2010;
II.
schválilposlance Mgr. Jaroslava Škárku vedoucím kontrolní skupiny;
III.
schválil, že pověřená kontrolní skupina může provést vybrané úkony
prostřednictvím vybraného uchazeče z výběrového řízení;
IV.
požádal prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu o součinnost při provádění
kontroly;
V.
zmocnil předsedu výboru, aby s tímto usnesením seznámil vedoucího
Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a prezidenta Nejvyššího
kontrolního úřadu.
Oznámením o zahájení kontroly ze dne 9.12.2010 KV/9.12/136KS Kontrolní výbor
žalovaného informoval prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu o tom, že usnesením
Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR z 2. schůze 7.7.2010 č. 17 je Kontrolní výbor
žalovaného ve smyslu § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., pověřen kontrolou hospodaření
Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly
381 - Nejvyšší kontrolní úřad. S odkazem na Kontrolní řád Kontrolního výboru žalovaného
bylo žalobci jakožto kontrolované osobě oznámeno, že u něj bude dnem 10.12.2010 zahájena
výše uvedená kontrola. Ve smyslu Kontrolního řádu byl současně požádán o poskytnutí
součinnosti pro řádný výkon kontroly a předložení dokladů a písemností uvedených v příloze
oznámení, a to ke dni 17. 12.2010 (organizační struktura - verze platné v minulosti v průběhu
let 2005 – 2010, seznam kontaktů na klíčové zaměstnance, možné termíny pro setkání
s prezidentem NKÚ, členy Kolegia NKÚ a řediteli odboru finančního, odboru hospodářské
správy a odboru interního auditu aj.).
Ředitelka kanceláře prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu na základě pokynu
prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu Františka Dohnala sdělila předsedovi Kontrolního
výboru žalovaného JUDr. Vojtěchu Filipovi dopisem ze dne 16.12.2010, že jednou ze
základních ústavních zásad právního státu je, že podmínky, za kterých se uplatňuje státní
moc, musí být přesně definovány, specifikovány a právem regulovány. Uplatňování státní
moci je striktně vázáno na zákon a plnění konkrétních povinností lze vyžadovat pouze a jen
na základě zákona. Aby bylo zamezeno zásahům do nezávislého postavení Nejvyššího
kontrolního úřadu, musí případná kontrola ze strany Poslanecké sněmovny splňovat základní
parametry a postupy a je nutno ji provést s odbornou péčí a kvalifikovaně. Kontrola musí mít
předem zákonem nastavena jasná procesní pravidla a sama skutečnost, že je Kontrolní výbor
Poslanecké sněmovny ze zákona oprávněn kontrolovat hospodaření Nejvyššího kontrolního
úřadu, ještě neznamená, že si pro tuto kontrolu může sám stanovit jakákoli pravidla.
Tzv. Kontrolní řád Kontrolního výboru schválený usnesením Kontrolního výboru č. 22 je
pouze interním aktem Kontrolního výboru a v žádném případě ho nelze považovat za zákonný
předpis, kterým by byl Nejvyšší kontrolní úřad povinen se řídit. Tím, že procesní pravidla pro
kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu stanoví pouze interní akt Kontrolního výboru, je tato
kontrola od samého počátku diskvalifikována na politický proces bez jakékoli právní
relevance. Nejvyšší kontrolní úřad může postupovat pouze tak, jak mu právní úprava
dovoluje. Zákon č. 166/1993 Sb., uvádí taxativním výčtem, jaké dokumenty Nejvyšší
kontrolní úřad poskytuje Poslanecké sněmovně, Senátu, jejich orgánům a vládě. Materiály,
o které byl nyní Nejvyšší kontrolní úřad požádán, mezi nimi vyjmenovány nejsou.
Z uvedených důvodů Nejvyšší kontrolní úřad žádost Kontrolního výboru odmítl.
Soud při ústním jednání rozhodl, že nebude doplňovat dokazování důkazy navrženými
žalobcem v podané žalobě (přípis žalovaného č.j. KV/21.12.10/144F ze dne 21.12.2010,
Limská deklarace směrnic o principech auditu, Mexická deklarace o nezávislosti nejvyšších
auditních institucí, zápis o zahájení kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu ze dne
8.12.2009, vyjádření žalovaného ze dne 30.9.2010 ve věci vedené pod sp. zn. 11 A 108/2010-
50), neboť dospěl k závěru, že skutkový stav věci byl náležitě objasněn na základě výše
zmíněných listin, které jsou obsahem správního spisu; provádění jakýchkoliv dalších důkazů
proto soud shledal nadbytečným.
Soudu je z úřední činnosti známo, že rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne
15.8.2011 sp. zn. 39 T 47/2011 byl Ing. František Dohnal uznán vinným, že jako prezident
Nejvyššího kontrolního úřadu s odpovědností vyplývající z jeho funkce vědom si své
povinnosti stanovené mu ustanovením § 14 odst. 1, 2 zákona č. 552/1991 Sb., o státní
kontrole, v návaznosti na ustanovení 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším
kontrolním úřadu a v návaznosti na ustanovení § 48 odst. 1, věta druhá zákona č. 219/2000
Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, vytvořit základní
podmínky k provedení kontroly, zejména poskytnout součinnost odpovídající oprávnění
kontrolních pracovníků a v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze činnosti Nejvyššího
kontrolního úřadu a jeho technickému vybavení poskytnout materiální a technické
zabezpečení pro výkon kontroly, písemnými podáními ze dne 16.12.2010 a ze dne 11.1.2011
odmítl poskytnout součinnost k provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního
úřadu s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly č. 381, za roky 2005 -
2010, která byla zahájena na základě usnesení Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky č. 23 ze dne 18.11.2010, jímž byl stanoven rozsah kontroly
hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, přičemž o poskytnutí
součinnosti potřebné pro provedení kontroly byl požádán usnesením Kontrolního výboru
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 24 ze dne 18.11.2010, jež bylo
Nejvyššímu kontrolnímu úřadu dne 9.12.2010 doručeno pod č. j. KV/9.12.10/136KS spolu
s oznámením o zahájení kontroly a seznamem dokladů a písemností, o jejichž předložení
Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR žádal ve lhůtě do 17.12.2010,
požadovanou součinnost neposkytl ani následně, čímž provedení kontroly hospodaření
Nejvyššího kontrolního úřadu s přidělenými rozpočtovými prostředky a svěřeným majetkem
kontrolním orgánem - Kontrolním výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky znemožnil, tedy jako úřední osoba v úmyslu způsobit jinou závažnou újmu
vykonával svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu, čímž spáchal
přečin zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku, za
což byl podle § 329 odst. 1 trestního zákoníku odsouzen k trestu odnětí svobodyv trvání 8
měsíců s podmíněným odkladem nazkušební dobu v trvání18 měsíců. Odsuzující rozsudek
nabyl právní moci dne 20.2.2012, kdy Městský soud v Praze rozsudkem sp. zn. 6 To
445/2011 zamítl žalobcovo odvolání.
V posuzované věci vyšel soud z následně uvedené právní úpravy:
Podle článku 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán. Vykonává
kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu.
Podle článku 97 odst. 3 postavení, působnost, organizační strukturu a další
podrobnosti stanoví zákon. Podle § 8 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., prezident Úřadu řídí Úřad a jedná jeho
jménem navenek, předsedá Kolegiu Úřadu a Kárné komoře Úřadu.
Podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., hospodaření Úřadu s majetkem státu včetně
prostředků státního rozpočtu kapitoly Úřadu kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán,
který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila.
Podle § 48 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích, kontrolu dodržování povinností stanovených právními
předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem a při jeho správě u organizačních
složek a Pozemkového fondu České republiky provádějí věcně příslušné ústřední správní
úřady a zřizovatelé těchto organizačních složek; není-li jich, provádí kontrolu Ministerstvo
financí (dále jen "kontrolní orgány"). Nejvyšší kontrolní úřad podléhá kontrole podle
zvláštních právních předpisů.
Podle § 1 zákona o státní kontrole zákon upravuje výkon státní kontroly v České
republice.
Podle § 2 zákona o státní kontrole státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona vykonávají:
a) zrušeno
b) ministerstva a jiné ústřední správní úřady v rozsahu stanoveném zvláštními zákony,
c) místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy, pokud vykonávají státní správu
v rozsahu stanoveném zvláštními zákony,
d) ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný
dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů (dále jen "kontrolní orgány").
Podle § 3 zákona o státní kontrole státní kontrolou se pro účely tohoto zákona rozumí
kontrolní činnost orgánů uvedených v § 2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření
s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících
z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů.
Podle § 4 zákona o státní kontrole kontrole podle tohoto zákona nepodléhají soudy,
prokuratura a státní notářství, s výjimkou hospodaření těchto orgánů s finančními a hmotnými
prostředky České republiky, rozhodovací činnost orgánů státní správy a řízení jim
předcházející, výkon působnosti ozbrojených bezpečnostních sborů a Sboru nápravné
výchovy České republiky vykonávané podle zvláštních předpisů.
Podle § 14 odst. 1 zákona o státní kontrole jsou kontrolované osoby povinny vytvořit
základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost
odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v § 11 písm. a) až f) a h) tohoto
zákona. Fyzické osoby nemají povinnost podle § 11 písm. d) tohoto zákona v případech,
kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám blízkým.
Podle § 14 odst. 2 zákona o státní kontrole jsou kontrolované osoby povinny
v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze jejich činnosti a technickému vybavení
poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly.
Podle § 82 s.ř.s. ve znění účinném od 1.1.2012 každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen
na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah")
správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti
němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
Podle § 83 s.ř.s. žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl
zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného
bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo
příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je
takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.
Podle § 87 odst. 1 s.ř.s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni
svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu.
Podle § 87 odst. 2 věta prvá s.ř.s. soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl
nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže
správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to
možné, obnovil stav před zásahem. Šlo-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného
sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, uloží soud tento
zákaz nebo příkaz správnímu orgánu nebo obci, která takový sbor řídí nebo které je takový
sbor podřízen.
Podle § 87 odst. 3 s.ř.s.soud zamítne žalobu, není-li důvodná.
Soud o věci uvážil takto:
Z judikatury správních soudů vyplývá, že i stát (Česká republika), jednající
prostřednictvím příslušné organizační složky, může v řízení před správním soudem
vystupovat v pozici žalobce, který se domáhá ochrany svých veřejných subjektivních práv.
Soud na tomto místě pro stručnost poukazuje na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 11.11.2004 č.j. 2 As 36/2004 – 46, v němž jmenovaný soud dospěl k závěru, že
ani při akceptaci důsledného dualismu práva nelze důvodně tvrdit, že stát je nositelem práv
pouze v soukromoprávním vztahu. Dělícím kritériem nemůže být pouhá povaha zkoumaného
právního vztahu, nýbrž právě a jedině postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buď
vrchnostenské, nebo naopak podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty. V projednávané věci
je proto rozhodující nejen ta skutečnost, že při provádění kontroly hospodaření žalobce
s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu žalovaným se mezi stranami
nepochybně jedná o veřejnoprávní vztah, ale též fakt, že stát, za který jedná Nejvyšší
kontrolní úřad jakožto příslušná organizační složka, se v tomto vztahu nachází v podřízeném
postavení kontrolovaného subjektu.
Činnost žalovaného vykonávanou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb.,
spočívající v provádění kontroly hospodaření žalobce, vskutku nelze považovat za výkon
zákonodárné moci. To, že žalovaný při výkonu této činnosti vystupuje v postavení
kontrolního orgánu – správního úřadu, ostatně ve svém vyjádření k žalobě připouští sám
žalovaný. Soud k tomu dodává, že pro zodpovězení otázky, zda Poslanecká sněmovna
Parlamentu České republiky při zahájení a provádění kontroly u žalobce může být
považována za správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zakotvené v § 4 odst. 1 písm. a/
s.ř.s., je určující vymezení veřejné správy, neboť pouze před zásahy patřícími do působnosti
veřejné správy je možno poskytnout ochranu ve správním soudnictví. Hendrych (Hendrych,
D. in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, str. 6-7) v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že pojmu veřejná správa je
přikládán různý význam; tento termín je v zásadě možno chápat jako určitý druh činnosti
(spravování) nebo instituci (organizaci, úřad), která veřejnou správu vykonává. Je proto
rozlišováno materiální a formální pojetí veřejné správy. Z hlediska materiálního je veřejná
správa v současnosti definována negativně jako souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako
zákonodárství nebo soudnictví. Jak vyplývá i z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního
soudu (viz např. rozsudek ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35) či z rozhodování
Ústavního soudu (např. nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06), judikatura se
v současnosti kloní spíše k materiálnímu pojetí veřejné správy. Jak již bylo shora řečeno,
provádění kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu Poslaneckou
sněmovnou nebo orgánem, který si Poslanecká sněmovna pro tento účel zřídila nebo který
tímto úkolem pověřila, není zákonodárstvím a nejedná se ani o výkon moci soudní. Proto lze
zmíněnou otázku uzavřít tak, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky při
výkonu této specifické činnosti vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv
jinak správním úřadem není.
Žalobci v projednávané věci svědčí aktivní žalobní legitimace. Ta je založena již
samotným tvrzením žalobce, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem žalovaného
spočívajícím v zahájení kontroly. Jak dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
19.9.2007 č.j. 9 Aps 1/2007 – 68, určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní
legitimace na straně žalobce je fakt tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního
orgánu, nikoliv skutečnost, zda k přímému zásahu do práv žalobce skutečně došlo. Závěr
o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah a zda jím byl žalobce přímo zkrácen na
svých právech, je již závěrem o legitimaci věcné, který je určující pro úspěšnost či
neúspěšnost žaloby.
Podle § 83 s.ř.s. je žalovaným v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu ten správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl
zásah. Pasivní legitimace Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v daném sporu
je tedy opět založena již samotným tvrzením žalobce.
Vzhledem k výše uvedenému neshledal soud důvod k tomu, aby žalobu podle § 46
odst. 1 písm. d/ s.ř.s. odmítl jako nepřípustnou.
Soud nesdílí ani přesvědčení žalovaného, že je naplněn důvod pro odmítnutí žaloby
zakotvený v § 46 odst. 1 písm. c/ s.ř.s., tedy že žaloba byla podána osobou k tomu zjevně
neoprávněnou. Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu, který jménem Úřadu předmětnou
žalobu podal, je podle § 8 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., výslovně oprávněn jednat jménem
Úřadu navenek. Veškeré úkony, které prezident Nejvyššího kontrolního úřadu jménem Úřadu
učiní, je proto nutné považovat za úkony samotného Nejvyššího kontrolního úřadu, které
Nejvyšší kontrolní úřad zavazují navenek. Rozsah, v jakém je prezident Nejvyššího
kontrolního úřadu oprávněn jménem Úřadu jednat, není dle zákona nikterak omezen.
Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu je tudíž oprávněn i k tomu, aby jménem Úřadu podal
žalobu u správního soudu.
Vzhledem k výše uvedenému soud žalobu neodmítl, ale meritorně se jí zabýval.
Dospěl přitom k závěru, že žaloba není důvodná.
Žalobce veškerá svá tvrzení o nezákonnosti zásahu spočívajícího v zahájení kontroly
jeho hospodaření s majetkem státu ze strany žalovaného v podané žalobě staví na tom, že kontrola má být realizována výlučně podle kontrolního řádu Kontrolního výboru, který však
pro žalobce (ani jiné subjekty) nemůže být závazný, neboť se jedná pouze o interní akt
žalovaného. Soud přisvědčuje žalobci v tom, že kontrolní řád, schválený usnesením
Kontrolního výboru č. 22 z 5. schůze konané dne 18.11.2010, je toliko interním aktem
Kontrolního výboru, který nemá charakter obecně závazné právní normy. Na jeho základě
proto nelze kontrolovaným osobám přiznávat práva ani ukládat jakékoliv povinnosti či
dokonce sankce za jejich nesplnění. Kontrolní řád může závazně upravovat pouze vztahy
„uvnitř“ Kontrolního výboru, přičemž platí, že v případě rozporu úpravy obsažené
v kontrolním řádu se zákonem či zákony regulujícími tentýž předmět úpravy má přednost
úprava obsažená v zákoně.
Soud však nemohl přisvědčit názoru žalobce, že v současné době neexistují jiná,
závazná procesní pravidla, která by upravovala postup při provádění kontroly hospodaření
žalobce s majetkem státu ze strany žalovaného. Jak již soud dovodil shora, žalovaný při
výkonu této kontroly vystupuje nikoliv v postavení zákonodárce, ale v pozici správního úřadu
vykonávajícího veřejnou správu v materiálním smyslu. V této úzce vymezené oblasti proto
žalovaný patří mezi „ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná
kontrola vykonávaná podle zvláštního předpisu“ - zákona č. 166/1993 Sb., ve smyslu § 2
písm. d/ zákona o státní kontrole. Kontrolní činnost žalovaného je zaměřena na hospodaření
žalobce s finančními a hmotnými prostředky České republiky. Jedná se tak nepochybně
o výkon státní kontroly ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole, který je podrobně
upraven zákonem o státní kontrole.
Soud považuje za podstatné, že žalobce nepatří mezi orgány, které podle § 4 zákona
o státní kontrole nepodléhají kontrole podle tohoto zákona. Okruh těchto orgánů je přitom
v uvedeném ustanovení zakotven jejich taxativním výčtem, z čehož a contrario vyplývá, že
žalobce státní kontrole prováděné podle tohoto zákona podléhat musí. Neobstojí argumentace
žalobce, že Nejvyšší kontrolní úřad není v tomto výčtu uveden proto, že zákon o státní
kontrole byl přijat ještě před zřízením Nejvyššího kontrolního úřadu. Pokud by měl
zákonodárce v úmyslu zařadit žalobce mezi orgány, které státní kontrole nepodléhají, nic mu
nebránilo v tom, aby tak při zřízení Nejvyššího kontrolního úřadu učinil novelizací
příslušného ustanovení zákona o státní kontrole. Žalobcova argumentace, že Nejvyšší
kontrolní úřad kontroluje orgány moci výkonné, a proto sám nemůže být objektem jimi
vykonávané kontroly, je zcela nepřípadná, neboť žalobce žádnou kontrolu žalovaného
nevykonává.
Zákon o státní kontrole lze na kontrolu hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu
s majetkem státu, kterou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., vykonává Poslanecká
sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel Poslanecká sněmovna zřídila nebo který tímto
úkolem pověřila, aplikovat přímo, nikoliv pouze per analogiam. Jak již bylo soudem
konstatováno shora, tato kontrolní činnost je zaměřena na hospodaření žalobce s finančními
a hmotnými prostředky České republiky, a tudíž se jedná o státní kontrolu ve smyslu definice
tohoto pojmu obsažené v § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole. Na tom nic nemění skutečnost,
že při aplikaci některých ustanovení zákona o státní kontrole je nutno přihlédnout ke
specifickému postavení žalovaného a jeho jednotlivých členů (poslanců). Za „kontrolní
pracovníky“ ve smyslu § 9 zákona o státní kontrole je proto třeba považovat jednotlivé
poslance, které Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR pověří provedením kontroly u žalobce,
bez ohledu na to, že poslanci nejsou pracovníky Poslanecké sněmovny ve smyslu
pracovněprávních předpisů. Totéž platí i pro žalobcem zmiňované ustanovení § 25 zákona
o státní kontrole. Z postavení poslanců – členů kontrolního výboru žalovaného v ústavním systému České republiky vyplývá, že pokud v souvislosti s výkonem kontroly zjistí potřebu
změnit, popř. zrušit platné právní předpisy, bude „podnětem,“ který „u příslušného státního
orgánu“ učiní, využití jejich práva zákonodárné iniciativy. Dle náhledu soudu neexistuje
žádný rozumný důvod, proč by předseda Kontrolního výboru nemohl postupem podle § 10
odst. 4 zákona o státní kontrole rozhodovat o podjatosti „kontrolních pracovníků,“
tj. o podjatosti jednotlivých poslanců pověřených provedením kontroly. To, že poslanec podle
článku 26 Ústavy není při výkonu poslaneckého mandátu vázán žádnými příkazy, neznamená,
že při provádění kontroly hospodaření žalobce nemusí respektovat zákon a rozhodnutí vydaná
na jeho základě. I pro poslance tedy platí ustanovení § 10 odst. 1 zákona o státní kontrole,
podle kterého kontrolu nesmějí provádět ti kontrolní pracovníci (poslanci), u nichž se
zřetelem na jejich vztah ke kontrolované osobě nebo k předmětu kontroly jsou důvodné
pochybnosti o jejich nepodjatosti, přičemž o tom, zda je konkrétní poslanec skutečně podjatý,
rozhoduje podle čtvrtého odstavce téhož zákonného ustanovení vedoucí kontrolního orgánu
nebo jím pověřený pracovník, a to bez zbytečného odkladu.
Užití analogie v oblasti veřejného práva není obecně nepřípustné, jak nesprávně tvrdí
žalobce; nepřípustné je toliko užití analogie v neprospěch subjektu, vůči kterému je veřejná
moc vykonávána. I kdyby tedy aplikace zákona o státní kontrole na kontrolu hospodaření
Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, kterou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993
Sb., vykonává Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel Poslanecká sněmovna
zřídila nebo který tímto úkolem pověřila, byla možná pouze per analogiam (s čím soud, jak
výše uvedeno, nesouhlasí), i v takovém případě by se žalobce mohl s úspěchem dovolávat
uplatnění procesních institutů obsažených v zákoně o státní kontrole, které jsou ve prospěch
kontrolovaných osob, jako je například institut vyloučení kontrolních pracovníků, u nichž jsou
pochybnosti o jejich nepodjatosti (§ 10), nebo řízení o námitkách kontrolovaných osob (§ 18).
V ostatním by však provádění kontroly bylo limitováno pouze zákonným vymezením
předmětu kontroly (§ 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb.); vlastní způsob provádění kontroly
by již záležel výlučně na vůli Poslanecké sněmovny.
Lze shrnout, že kontrolní řád Kontrolního výboru je pouze interním aktem, nikoliv
právní normou, která jedině by mohla závazným způsobem upravit práva a povinnosti žalobce
a žalovaného při provádění kontroly podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb. Zákon o státní
kontrole však takovou obecně závaznou právní normou bezesporu je a žalobce i žalovaný jsou
povinni jeho ustanovení při provádění této kontroly respektovat. Uvedený zákon poskytuje
žalobci, stejně jako kterémukoliv jinému subjektu, u něhož státní kontrola probíhá, přiměřené
prostředky obrany, jimiž se může bránit proti případným procesním pochybením ze strany
kontrolního orgánu.
Samotný odkaz na kontrolní řád Kontrolního výboru žalovaného obsažený v oznámení
o zahájení kontroly ze dne 9.12.2010 č.j. KV/9.12.10/136KS ještě neznamená, že by žalovaný
popíral či zpochybňoval nutnost aplikace uvedeného zákona na zahájenou kontrolu. Jinými
slovy řečeno, kontrola u žalobce musí probíhat v souladu se zákonem o státní kontrole
a žalobce jakožto kontrolovaný subjekt může v průběhu kontroly využívat procesních institutů
upravených tímto zákonem a uplatňovat práva, která tento zákon přiznává kontrolovaným
osobám bez ohledu na to, zda zákon o státní kontrole byl v oznámení o zahájení kontroly
výslovně zmíněn či nikoliv. Případný rozpor mezi kontrolním řádem Kontrolního výboru
a zákonem o státní kontrole, či absence žalobcem namítaných procesních institutů
v kontrolním řádu, jsou pro posouzení zákonnosti předmětné kontroly bezpředmětné;
rozhodná je pouze úprava obsažená v zákoně o státní kontrole, která, jak již bylo uvedeno
shora, relevantní procesní instituty obsahuje.
Prováděním kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu způsobem, který bude
v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o státní kontrole, nemůže v žádném případě
dojít k narušení nezávislého postavení žalobce. Na tomto místě je zapotřebí zdůraznit, že
nezávislost žalobce není bezbřehá a rozhodně z ní není možné dovozovat možnost nikým
nekontrolovaného hospodaření s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly
Úřadu. Zákon č. 166/1993 Sb., s kontrolou žalobcova hospodaření s majetkem státu výslovně
počítá, přičemž oprávnění provést tuto kontrolu svěřuje právě žalovanému. Realizaci této
kontrolní pravomoci v mezích zákona č. 166/1993 Sb., vymezujícího osobu vykonávající
kontrolu a předmět kontroly, a v mezích zákona o státní kontrole, nelze považovat za
„nepřípustné politické zasahování do autonomie Nejvyššího kontrolního úřadu“ či za
„svévolný politický proces bez jakékoliv relevance.“
Žalobce v řízení ničím neprokázal, že by zahájením kontroly jeho hospodaření
s majetkem státu, o kterém byl vyrozuměn oznámením ze dne 9.12.2010
č.j. KV/9.12.10/136KS, byl jakkoliv zkrácen na svých (blíže nespecifikovaných) veřejných
subjektivních právech, a neprokázal ani to, že by žalovaný při zahájení kontroly postupoval
v rozporu se zákonem. Žalovaný je ze zákona nepochybně oprávněn předmětnou kontrolu
u žalobce zahájit a provést (provedení zahájené kontroly žalobce v daném případě znemožnil
tím, že žalovanému odepřel poskytnout potřebnou součinnost). Názor žalobce, že zahájení
a provedení předmětné kontroly je vzhledem k absenci zákonné úpravy procesních otázek
a pravidel kontroly nezákonným zásahem, z výše popsaných důvodů neobstojí. Samotným
zahájením kontroly nedošlo ani k namítanému potlačení (opět nijak blíže nespecifikovaných)
práv a oprávněných zájmů žalobce jakožto kontrolované osoby.
Po úplnost soud podotýká, že z výroku odsuzujícího rozsudku Obvodního soudu pro
Prahu 7 ze dne 15.8.2011 sp. zn. 39 T 47/2011 je zřejmé, že skutek, za který byl prezident
Nejvyššího kontrolního úřadu uznán vinným spácháním přečinu zneužití pravomoci úřední
osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku, spočívá mj. v nerespektování
povinností zakotvených v ustanovení § 14 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole, v návaznosti na
ustanovení 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb. I soud rozhodující v trestní věci tedy dospěl
k závěru, že na provádění kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem
státu se vztahuje zákon o státní kontrole. Pravomocným rozhodnutím trestního soudu o tom,
že prezident Nejvyššího kontrolního úřadu jednáním popsaným ve výrokové části
odsuzujícího rozsudku spáchal trestný čin, je soud podle § 52 odst. 2 s.ř.s. v tomto řízení
vázán.
Pouze na okraj soud dodává, že při vědomí existence pravomocného odsuzujícího
rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 15.8.2011 sp. zn. 39 T 47/2011, jehož
vyhlášení a následné potvrzení odvolacím soudem bylo široce medializováno, a s tím
souvisejících změn ve vedení Nejvyššího kontrolního úřadu (zánik výkonu funkce prezidenta
Nejvyššího kontrolního úřadu podle § 10 odst. 8 písm. e/ zákona č. 166/1993 Sb.), je soudu
s podivem, že Nejvyšší kontrolní úřad i v březnu 2012 setrval na podané žalobě, jak vyplývá
ze sdělení viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 8.3.2012. Tento procesní
postoj totiž znamená jediné - žalobce je stále přesvědčen o tom, že zahájení kontroly jeho
hospodaření s majetkem státu ze strany Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je
nezákonným zásahem, a na těchto svých žalobních tvrzeních nehodlá ničeho měnit.
Soud tedy neshledal žalobu důvodnou, a proto jí podle ust. § 87 odst. 3 s.ř.s. zamítl. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve
sporu úspěšný a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady v řízení nevznikly. Soud
k tomu dodává, že žalovaný je dostatečně personálně vybaven k tomu, aby byl schopen
úkony, které vůči žalobci učinil, sám obhájit v řízení před soudem. Na žalobci proto nelze
spravedlivě požadovat, aby žalovanému hradil náklady, které mu vznikly tím, že se v řízení
nechal zastupovat zvoleným advokátem.
Poučení :
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou
týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou
vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské
náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní
soud. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103
odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat
označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu
a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo
rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být
stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho
zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje,
vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační
stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro
zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu
lze získat na jeho internetových stránkách www.nssoud.cz.
V Praze dne 14. března 2012
JUDr. Ivanka Havlíková v. r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení:
Matznerová, DiS.