ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
navrhovatele: JUDr. A. Č. proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí
375/4, Praha 2, týkající se návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze
dne 14. května 2021 č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN v části čl. I bodu 1, bodu 4 písm. a)
a bodu 15 ve slovech „nebo soukromé“,
takto :
I.
Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 14. května 2021
č. j. MZDR-14601/2021-12/MIN/KAN se v části čl. I bodu 1 písm. a) a čl. I bodu 4
písm. a) ruší dnem právní moci tohoto rozsudku.
II.
Ve zbývající části se návrh zamítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění :
I. Vymezení případu
[1]
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 17. května 2021 se navrhovatel
domáhá zrušení čl. I bodu 1, bodu 4 písm. a) a bodu 15 v části vymezené slovy „nebo soukromé“
mimořádného opatření odpůrce označeného v návětí, které bylo vydáno s odkazem na § 80 odst.
1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a § 2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“).
[2]
Napadeným mimořádným opatřením odpůrce v částech napadených návrhem omezil
činnost provozoven stravovacích služeb tak, že zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách
stravovacích služeb, se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I bod 1), omezil provoz heren a kasin tak, že v nich zakázal přítomnost veřejnosti [čl. I bod 4 písm. a)], a omezil spolkové,
sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky,
ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob
na jednom místě, se stanovenými výjimkami a podmínkami (čl. I bod 15).
[3]
V obecné části odůvodnění mimořádného opatření odpůrce uvedl, že jeho hlavním cílem
je zajištění podmínek pro přerušení plošného komunitního přenosu viru SARS-CoV-2 v České
republice a postupné znovuzapojení jednotlivých segmentů lidské činnosti do ekonomiky.
Základním předpokladem prevence šíření onemocnění přenášeného kapénkami či aerosolem je
zamezení zvýšené koncentrace osob na jednom místě v jeden čas a minimalizace rizikových
kontaktů na nezbytně nutnou míru. Vzhledem k tomu, že dosud přijatá restriktivní opatření
postupně zpomalují nárůst počtu nových případů a snižují zátěž zdravotnického systému,
zmírňuje toto mimořádné opatření původně stanovené restrikce v rozsahu, který je v kontextu
předběžné opatrnosti v současné době možný. Pokud by nebyla realizována žádná mimořádná
opatření, nelze vyloučit, že by počet nakažených osob mohl explozivně narůstat. Obezřetnost
při postupném uvolňování souvisí také s šířením různých mutací viru SARS-CoV-2.
II. Návrh a vyjádření odpůrce
[4]
Navrhovatel uvedl, že je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení mimořádného
opatření, které jej v pozici zákazníka výrazně omezuje v možnostech využívání restauračních
služeb, zakazuje mu přítomnost v provozovnách, které by byly v provozu, zasahuje do jeho
sociálních vazeb a možnosti interakce s dalšími lidmi, která se často odehrává právě
v provozovnách či na dalších místech dotčených mimořádným opatřením, zasahuje do jeho práva
na soukromí a omezuje jej ve svobodě rozhodování o jinak běžných součástech života, jako je
stravování v restauraci či možnosti trávení volného času a účast na hazardních hrách, zasahuje do
jeho práva pokojně se shromažďovat a porušuje princip legitimního očekávání, neboť reguluje
oblasti života a aktivity, jejichž regulace zákonodárce po skončení nouzového stavu
nepředpokládal. Navrhovatel dodal, že stejným způsobem je omezena i široká veřejnost, pročež
návrh svým významem a dopadem výrazně přesahuje jeho osobní sféru a zájmy.
[5]
Navrhovatel upozornil, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení
obchodu a služeb, avšak upravuje celou řadu dílčích oblastí, z nichž některé s obchodem
a službami nesouvisejí. Odpůrce nespecifikoval konkrétní zákonné ustanovení, které by zakládalo
jeho působnost pro přijetí konkrétního opatření. Dle názoru navrhovatele jednal odpůrce ultra
vires a nerespektoval možnosti intenzity zásahu stanovené pandemickým zákonem. Navrhovatel
zdůraznil, že pokud zákon u konkrétní regulace umožňuje přijetí opatření v podobě „omezení“,
nelze za legitimní považovat přijetí opatření, kterým se „zakazuje“.
[6]
Konkrétně v čl. I bodě 1 písm. a) mimořádného opatření odpůrce zakázal přítomnost
veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, tedy neomezil, ale úplně vyloučil fungování
provozoven, které nejsou zahrnuty ve stanovených výjimkách. K přijetí takového zákazu
však není oprávněn. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona nadto dopadá pouze
na obchodní nebo výrobní provozovny, nikoli na provozovny služeb. Pandemický zákon
neposkytuje zmocnění pro regulaci stravovacích služeb ani v jiném ustanovení. Důvodová zpráva
k pandemickému zákonu nepředpokládá absolutní zamezení přítomnosti veřejnosti
v provozovnách, ale toliko přijetí nástrojů, které mají bránit vysoké koncentraci lidí. Navrhovatel
dále namítl, že mimořádné opatření nezdůvodňuje, proč je zákaz přítomnosti veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb nezbytný a přiměřený. Navrhovateli není zřejmé, proč
odpůrce například jen nezakázal konzumaci alkoholických nápojů či nezavedl pro všechny restaurace stejné podmínky, jaké platí pro provoz hotelových restaurací. Dále navrhovatel
upozornil, že odpůrce věnoval větší prostor zdůvodnění výjimek ze zákazu než zdůvodnění
samotného zákazu, což navrhovatel nepovažuje za vhodný postup.
[7]
I omezení provozu heren a kasin dle názoru navrhovatele fakticky představuje zákaz,
neboť zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách vede k zákazu provozování živých
hazardních her a výraznému omezení dalších hazardních her, tedy k faktickému zákazu
specifického druhu podnikatelské činnosti a zároveň k nedůvodnému ovlivňování hráče
v rozhodnutí o zapojení do těchto her. Odpůrce nezohledňuje odlišnosti provozoven
pro jednotlivé typy her a možná opatření, která by mohla riziko přenosu viru eliminovat.
Pandemický zákon ani zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňují tyto aktivity zakázat.
Navrhovatel dále považuje za nedostatečné zdůvodnění paušální konstatování, že ve všech
provozech regulovaných v čl. I bodu 4 mimořádného opatření zpravidla dochází k větší
koncentraci návštěvníků nebo účastníků.
[8]
Ve vztahu k čl. I bodu 15 mimořádného opatření navrhovatel upozornil, že odpůrce
nereflektoval závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. dubna 2021
č. j. 6 Ao 11/2011 - 48 a nerozlišil, jaké skupiny lidí se setkávají, jaký charakter ta která akce má,
a nadále setrval na zákazu akcí soukromého charakteru. Takový zákaz neoprávněně zasahuje
do práva na soukromý a rodinný život. Omezení setkávání na dvě osoby (pokud nejsou dodrženy
stanovené podmínky) nerespektuje osobní sféru jednotlivců a nezbytnost sociální interakce.
Odpůrce vůbec nezohlednil, že je epidemie na ústupu. Dle názoru navrhovatele z § 2 odst. 2
písm. e) pandemického zákona nevyplývá možnost omezit maximální možný počet osob na dvě
bez ohledu na to, jestli se setkání uskutečňuje venku nebo uvnitř, popřípadě na velikost prostoru,
a bez ohledu na charakter a přístupnost akce. I když lze dovodit, že se stanovený zákaz
nevztahuje na setkávání v rámci rodiny, má právo na soukromý život širší dosah a jeho projevy
v rámci potřeby mezilidské interakce nelze limitovat pouze rodinnými vazbami. Omezení
soukromých, veřejnosti nepřístupných akcí s více než dvěma účastníky považuje navrhovatel za
nepřiměřené. Dále upozorňuje, že pojem akce se částečně může překrývat se shromážděním,
které zakázat nelze. Z epidemického hlediska je navíc nevýznamné, zda shromáždění slouží
k výkonu ústavních práv a svobod, nebo jinému účelu.
[9]
Navrhovatel dále namítl, že mimořádné opatření nařizuje nové povinnosti nad rámec
zákona. Z čísla jednacího napadeného opatření, které je již desátým opatřením vydaným
pod sp. zn. MZDR 14601/2021/MIN/KAN, je zřejmé, že správní spis kromě samotných
opatření nemůže obsahovat dostatek dalších písemností, které by mohly být podkladem
pro rozhodování odpůrce. Navrhovatel uznal, že dle stávající judikatury nezpůsobuje nevedení
správního spisu nezákonnost mimořádného opatření, domnívá se však, že tato skutečnost
prokazuje, že odpůrce při vydání opatření nezvažoval materiální podstatu a přiměřenost přijatých
opatření, což odporuje požadavku legality. Navrhovatel dále zopakoval, že všechna napadená
opatření postrádají relevantní odůvodnění, což je v rozporu s § 3 odst. 2 pandemického zákona
i s ústavními limity činnosti orgánů veřejné moci. Odpůrce se snaží zabránit koncentraci lidí
na určitých místech, avšak nezdůvodnil, proč zamýšleného cíle v podobě eliminace rizika šíření
nemoci nelze dosáhnout mírnějšími prostředky. Nadto není zřejmé, proč zrovna ve stanovených
případech je nezbytné koncentraci osob bránit a pro jiné epidemiologicky srovnatelné situace
(například hromadná doprava) podobná opatření přijímána nejsou. Mimořádné opatření porušuje
princip právní jistoty a legitimního očekávání. Odpůrce totiž přijal regulaci činností, kterou mu
pandemický zákon neumožňuje. Na závěr navrhovatel uvedl, že po přijetí rozsudku Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 odpůrce svá opatření jen mírně modifikoval, neodstranil
však materiální vady, které mu soud vytýkal.
[10]
Odpůrce se domnívá, že navrhovatel není aktivně procesně legitimován,
neboť navrhovatel netvrdí, v jakých konkrétních možnostech nákupu zboží byl omezen nebo
jak konkrétně bylo zasaženo do jeho sociální oblasti.
[11]
Odpůrce dále zdůraznil nutnost komplexního posuzování nové a bezprecedentní
epidemie koronaviru SARS-CoV-2. Nejen tato pandemie, ale i poznatky o ní se dynamicky vyvíjí,
a potřebné informace a podklady tedy nejsou zcela běžně k dispozici. Odpůrce při přijímání
mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví, při současné snaze o co nejmenší
omezení chodu společnosti. V případě nejasností se odpůrce s ohledem na princip náležité
opatrnosti nespoléhá na to, že nastane optimističtější varianta.
[12]
Odpůrce dále uvedl, že provozovny dotčené napadenou částí mimořádného opatření
mohou nadále fungovat formou výdeje nebo například cestou internetového prodeje či dovážky.
Formou zákazového omezení je pouze reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně. Kromě
toho má odpůrce za to, že omezení je širší pojem než zákaz, což plyne i ze stanovených výjimek,
které prokazují, že nejde o absolutní zákaz, ale o omezení, byť velmi razantní. Odpůrce dále
uvedl, že pod pojem „obchodní provozovna“ spadá i provozovna služeb. Napadené opatření
navíc bylo vydáno i na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, který výslovně umožňuje
uzavření provozoven stravovacích služeb, popřípadě zakázat či nařídit další určité činnosti
k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[13]
Dle názoru odpůrce může být odůvodnění mimořádného opatření velice stručné, neboť
bez vedení řízení jednoduše nelze v takto naléhavé situaci shromáždit podklady a informace,
které by náležité zpracování rozsáhlejšího odůvodnění umožňovaly. Odůvodnění napadeného
opatření odpovídá požadavkům § 3 odst. 2 pandemického zákona. Také podoba vedení
správního spisu je dána tím, že se mimořádné opatření vydává bez předchozího řízení.
Požadavek, aby správní spis obsahoval veškeré podklady, ztrácí smysl v situaci, kdy se adresáti
mimořádných opatření nemají možnost s těmito podklady před vydáním opatření seznámit.
Na závěr odpůrce uvedl, že na základě zhodnocení epidemiologické situace a povahy
omezovaných činností zvolil vhodné omezující opatření. Nepřiměřené by bylo paušální náhodné
opatření bez jakéhokoli zhodnocení a bez odůvodněných výjimek, což není tento případ.
III. Jednání
[14]
Jednání se konalo dne 21. května 2021 bez přítomnosti navrhovatele, který s takovým
postupem vyslovil souhlas. Odpůrce ústy pověřeného zaměstnance Mgr. J. B., ředitele právního
odboru Ministerstva zdravotnictví, v rámci přednesu svého vyjádření odkázal na jeho písemné
vyhotovení, zopakoval, že navrhovatel dostatečně nespecifikoval svou aktivní legitimaci,
a zdůraznil, že nejednal ultra vires, neboť jeho postup má též oporu v § 69 zákona o ochraně
veřejného zdraví ve spojení s pandemickým zákonem.
[15]
Na dotazy členů senátu odpůrce uvedl, že zákaz v čl. I bodu 1 písm. a) a bodu 4 písm. a)
mimořádného opatření je adresován těm, kteří chtějí vstoupit do provozovny stravovacích
služeb, herny nebo kasina. Provozovatel může být v provozovně přítomen. Formulaci,
že se „omezuje tak, že se zakazuje“, zvolil odpůrce proto, že považuje zákaz za podmnožinu
omezení, nepostupoval ve zlé víře a snažil se dodržet jazyk pandemického zákona. Oproti dříve
zahájeným řízením doplnil odpůrce svou argumentaci o § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona
o ochraně veřejného zdraví proto, aby měl před soudem širší podporu pro své kompetence.
Dle názoru odpůrce nelze předem vyloučit ani potvrdit, že podezřelým z nákazy ve smyslu § 69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví je skutečně každý, ohnisko nákazy totiž nelze zúžit na jedno místo, i když se situace zlepšuje. Z pohledu odpůrce jde o prevenci. Při určení
ohniska nákazy vychází odpůrce ze statistických dat a hodnoty reprodukčního čísla, avšak není
předem dáno, v jaký okamžik je ohniskem nákazy celá Česká republika, je to otázka operativního
jednání příslušných odborných útvarů odpůrce. Nákaza se v čase proměňuje, zákon o ochraně
veřejného zdraví míří na jiné situace, avšak i s tou stávající si odpůrce musí poradit. Dle názoru
odpůrce je provozování restaurací službou, avšak obchodní provozovna ve smyslu § 2 odst. 2
písm. b) pandemického zákona zahrnuje i provozovny služeb. Novelizace pandemického zákona
či zákona o ochraně veřejného zdraví, která by zohlednila aktuální judikaturu, se zatím nechystá
s ohledem na vytížení příslušných útvarů odpůrce. Odpůrce dále poznamenal, že platnost nyní
přezkoumávaného opatření již stejně skončí v neděli 23. května 2021, neboť odpůrce vydal nové
účinné od pondělí 24. května 2021 (mimořádné opatření sp. zn. MZDR 14601/2021-
13/MIN/KAN ze dne 19. května 2021; pozn. NSS). Zástupce odpůrce též poznamenal, že je
pouze procesním zástupcem, jeho právní odbor se podílí jen někdy na odůvodnění mimořádných
opatření, jinak tato opatření připravuje legislativní odbor a úsek hygieny.
[16]
S ohledem na to, že ani jeden z účastníků řízení nevznesl žádný důkazní návrh, Nejvyšší
správní soud upustil od dokazování. V rámci závěrečného návrhu odpůrce zopakoval, že návrh
by měl být zamítnut.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
III.1. Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[17]
Podle § 101a odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“), je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ten, kdo
tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Navrhovatel
musí „logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným
opatřením obecné povahy“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. července 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34, citováno též ve vztahu
k mimořádným opatřením podle pandemického zákona rozsudkem č. j. 8 Ao 1/2021 - 133
ze dne 14. března 2021, bod 34).
[18]
Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele k napadení
čl. I bodu 15 mimořádného opatření, které omezuje (zjednodušeně řečeno) společenské akce,
a týká se tak všech osob na území České republiky (včetně navrhovatele) v každodenních
činnostech, jimiž mimo jiné uplatňují též svá práva a svobody, především právo na soukromí
(právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života,
garantované zejména čl. 10 Listiny základních práv a svobod – viz již citovaný rozsudek
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, body 11 a 43 a násl. k typově témuž omezení).
[19]
Méně jednoznačná je otázka aktivní procesní legitimace navrhovatele ve vztahu k těm
částem mimořádného opatření, které regulují činnost provozoven stravovacích služeb (čl. I bod
1) a provoz heren a kasin [čl. I bod 4 písm. a)]. Navrhovatel tvrdí, že mu těmito částmi opatření
odpůrce zakázal přítomnost v provozovnách, které by za normálních okolností byly v provozu,
a navrhovatel by tak mohl jejich služeb využít.
[20]
Nejvyšší správní soud v prvé řadě odmítá natolik extenzivní pojetí aktivní legitimace
k podání návrhu na opatření obecné povahy, které by umožňovalo napadnout omezení
poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníku (odběrateli) této služby. To by
skutečně mělo povahu actionis popularis, v rozporu s konstrukcí řízení o zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. I dosavadní judikatura, která vznikala převážně v řízeních
týkajících se územních plánů, vyžaduje, aby práva navrhovatele, dotčená opatřením obecné
povahy, měla určitou kvalitu – napadnout územní plán tedy může například osoba, která má
k nemovitosti nacházející se v dané obci věcné právo, nikoli však nájemce (již citované usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120) či uživatel dotčené nemovitosti ani osoba,
která na území obce podniká (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. listopadu 2006
č. j. 2 Ao 2/2006 - 62 či ze dne 30. prosince 2010 č. j. 4 Ao 7/2010 - 34).
[21]
I v případě mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona je tedy nutné,
aby měla napadená regulace „přímý a nezprostředkovaný vztah“ k právům navrhovatele
(ve smyslu citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Takový přímý
a nezprostředkovaný vztah však bez dalšího neexistuje mezi regulací činnosti podnikatele a právní
sférou jeho zákazníků.
[22]
V projednávané věci však odpůrce v čl. I bodech 1 a 4 písm. a) mimořádného opatření
zjevně nestanovil povinnosti jen provozovatelům stravovacích služeb, heren a kasin (byť regulace
těchto činností patrně byla jeho primárním cílem), nýbrž veškeré veřejnosti, tedy každému
zákazníku, neboť jim zakázal přítomnost v provozovnách (tedy stanovil jim povinnost
do provozoven nevstupovat), což potvrdil i odpůrce při jednání. Právě pro to, jak jsou napadená
ustanovení ve své dispozici formulována (omezuje se činnost provozovny tak, že se zakazuje přítomnost
veřejnosti), je zřejmé, že regulace míří nejen na provozovatele, ale i na třetí osoby, tedy na každého,
kdo je součástí nejširší spotřebitelské veřejnosti. V tomto smyslu jde o povinnosti na sobě
nezávislé – veřejnosti je zakázán vstup i v případě, že provozovna je otevřena (což mimořádné
opatření přísně vzato nezakazuje) nebo že provozovatel sám nesplní svou povinnost zabránit
přítomnosti veřejnosti. Provozovatel i veřejnost jsou také zjevně nezávisle na sobě podle
pandemického zákona postižitelní – provozovatel jako právnická nebo fyzická podnikající osoba
za přestupek podle § 10, veřejnost (tedy každý zákazník) jako osoba fyzická za přestupek podle
§ 11 odst. 2 pandemického zákona.
[23]
Mimořádné opatření tedy v čl. I bodech 1 a 4 písm. a) přímo omezuje (v nejobecnějším
smyslu) osobní svobodu a autonomii vůle navrhovatele (jeho volnost podle čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod), popřípadě její konkrétní projevy například v podobě svobody pohybu,
neboť mu ukládá povinnost zdržet se činnosti, v níž by mu, nebýt mimořádného opatření, nic
nebránilo. Za porušení této povinnosti může být navrhovatel sankcionován (srov. bod 36
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. března 2021 č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).
[24]
Navrhovatel tedy ve smyslu výše citované judikatury „logicky konsekventně a myslitelně“
tvrdí zkrácení na svých právech tím, že mu čl. I body 1 a 4 písm. a) mimořádného opatření
odpůrce pod hrozbou sankce zakazují přítomnost ve vymezených provozovnách, které jsou
otevřeny, případně by za normálních okolností otevřeny byly a jejichž služeb by využil.
Navrhovatel proto musí mít možnost domáhat se ochrany proti tomuto tvrzenému zásahu
do svých práv u soudu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod), jinými slovy je aktivně
legitimován k podání návrhu na zrušení těchto částí mimořádného opatření.
III.2. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin podle pandemického zákona
[25]
Odpůrce v návětí mimořádného opatření uvedl, že je vydává s odkazem na § 69 odst. 1
písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i)
pandemického zákona; u jednotlivých ustanovení však právní základ blíže nespecifikoval.
[26]
Článkem I bodem 1 mimořádného opatření odpůrce omezil činnost provozovny
stravovacích služeb tak, že a) zakázal přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou provozoven, které neslouží pro veřejnost, školního
stravování, provozoven v ubytovacích zařízeních za podmínky poskytování stravování jen
pro ubytované osoby a venkovních prostor provozoven určených k sezení („zahrádek“)
ve vymezeném čase, s tím, že není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu (výdejním
okénkem) ve vymezeném čase.
[27]
Obdobně článkem I bodem 4 písm. a) mimořádného opatření odpůrce omezil provoz
heren a kasin tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti.
[28]
Z ustanovení pandemického zákona, o něž odpůrce mimořádné opatření opřel, přichází
jako základ citovaných opatření v úvahu pouze § 2 odst. 2 písm. b). Toto ustanovení umožňuje
omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení podmínek
pro jejich provoz.
[29]
Nejvyšší správní soud v prvé řadě přisvědčuje navrhovateli, že § 2 odst. 2 písm. b)
pandemického zákona dopadá podle doslovného jazykového výkladu pouze na obchodní
či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou poskytovány služby.
[30]
Pojmy výroba, obchod a služby jsou standardní terminologií používanou při právní
regulaci podnikání [viz například přílohu č. 4 k zákonu č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), ostatně též přímo živnostenský zákon v § 34 (živnost spočívající
v obchodní činnosti) a § 42 (živnost spočívající ve výrobní činnosti), oproti živnostem
vyjmenovaným v § 43, jež lze označit za služby]. Tuto terminologii používá i pandemický zákon
v § 2 a důvodová zpráva k němu: podle zvláštní části důvodové zprávy k pandemickému zákonu
„mimořádnými opatřeními také bude možné omezit vybrané činnosti nebo služby, kdy je toto
omezení důležité zejména v případech mezilidsky přenosných infekčních onemocnění, jako je
právě COVID-19“.
[31]
Nelze tedy dospět k závěru, že obchod a výroba ve smyslu pandemického zákona
zahrnuje i služby. Není žádného důvodu, aby zákonodárce tuto standardní terminologii , s níž sám
na jiných místech pracuje, nectil. Důvodová zpráva není zákon a lze ji použít jen podpůrně jako
interpretační pomůcku zákonných ustanovení. Sama o sobě přitom neskýtá dostatečnou oporu
pro závěr, že pod obchodní a výrobní provozovny podle § 2 odst. 2 písm. b) mají spadat
i provozovny služeb – ostatně z výše uvedené citace je zřejmé, že důvodová zpráva konstatuje
možnost omezení vybraných činností nebo služeb, relevantních zejména v případě mezilidsky
přenosných infekčních onemocnění, čímž nepochybně míří právě na ty „vybrané“ služby, jež jsou
vyjmenovány v § 2 odst. 2 písm. c), tj. holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry nebo solária, poskytování
kosmetických, masérských, regeneračních nebo rekondičních služeb nebo provozování živnosti, při níž je
porušována integrita kůže. Mezi nimi však zjevně není poskytování stravovacích služeb (a ani
„služeb“ heren a kasin). Na základě pandemického zákona tedy tyto služby nelze vůbec
omezit.
[32]
Uvedenému závěru nebrání, že součástí činnosti obchodní provozovny může být
též poskytování služeb. V konkrétních případech musí být rozhodující převažující činnost,
ostatně i zmíněný živnostenský zákon umožňuje, aby při výkonu živnosti spočívající v obchodní
nebo ve výrobní činnosti byly poskytovány související služby. Tento závěr nevyvrací ani výslovná
možnost regulace provozu obchodního centra, v němž se nacházejí jak provozovny obchodní,
tak i provozovny služeb, neboť možnost omezit tato centra je zjevně stanovena z důvodu, že jde
o společné zázemí nejrůznějších provozoven takříkajíc pod jednou střechou, v nichž
se při současných trendech trávení volného času akumuluje značný počet osob.
[33]
Zákonodárce se tedy vyjádřil jednoznačně a stanovil, jaké činnosti lze podle
pandemického zákona preventivně omezit. I kdyby se zákonodárce dopustil chyby spočívající
v tom, že z dosahu pandemického zákona za účelem plošného a preventivního omezení unikají
právě restaurace, hospody a bary (či herny a kasina) a jiné služby, není úkolem a posláním
soudní moci, aby podle představ odpůrce dotvářela zákon k tíži a újmě fyzických
a právnických osob. Jejich práva a svobody má naopak chránit.
[34]
Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že pandemický zákon rozlišuje zákaz (příkaz),
omezení a stanovení podmínek pro určité činnosti. U některých přitom připouští zákaz,
u jiných jen omezení (v obsahu dané činnosti) či stanovení podmínek (regulaci způsobu, jakým se
daná činnost uskuteční). Nejvyšší správní soud již zdůraznil, že „odpůrce nemůže volně
zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba se ohradit vůči
nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání nějaké akce
stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není přípustné,
aby odpůrce absenci zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházel stanovením
takových podmínek, které v důsledku způsobí nemožnost danou činnost vykonávat
(např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím,
že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné
podmínky)“ (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 59).
[35]
Navrhovatel tedy oprávněně namítá, že § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona
umožňuje pouze omezení, popřípadě stanovení podmínek pro činnost provozoven
obchodních, výrobních a obchodních center. I kdyby tedy soud nalezl zákonnou oporu
pro to, aby podřadil provozovny stravovacích služeb (a herny a kasina) pod činnosti obchodní, je
zřejmé, že by ani tak mimořádné opatření v napadených částech neobstálo, neboť zákazem
přítomnosti veřejnosti odpůrce tyto provozy neomezil, nýbrž je ve svém důsledku
zakázal, tedy učinil přesně to, co již Nejvyšší správní soud označil v citovaném rozsudku
za nepřípustné a co musí být i právnímu laikovi z textu pandemického zákona zřejmé.
[36]
Pro úplnost lze poznamenat, že mimořádné opatření nemíří na provozovny, které pouze
vydávají potraviny a nápoje (jejich činnosti se významněji nedotýká), ale výslovně zmiňuje
restaurace, hospody a bary, tedy provozovny, v nichž jsou poskytovány služby zahrnující nejen
samotný výdej jídel a nápojů, ale též další dílčí služby neoddělitelně spojené s přítomností
zákazníků v provozovně (obsluha, možnost posedět v příjemném prostředí a podobné „přidané
hodnoty“, které se pak pochopitelně projeví i v ceně nabízených pokrmů). Provozovat herny
a kasina bez přítomnosti zákazníků je pak bezpochyby vyloučeno zcela. Ostatně právě proto jde
o služby (ne o obchod či výrobu), neboť osobní kontakt se zákazníkem je v případě služeb jejich
typickým znakem.
[37]
Odpůrce se formulací čl. I bodu 1 písm. a) a bodu 4 písm. a) mimořádného opatření snaží
vzbudit zdání, že uvedené činnosti „pouze“ omezuje a stanovuje podmínky pro jejich provoz,
a pohybuje se tak v prostoru, který mu § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona dává,
neboť nadále umožňuje poskytování stravovacích služeb (a hraní hazardních her) mimo
provozovny. Nejvyšší správní soud k tomu však dodává, že poskytování těchto služeb mimo
provozovny odpůrce vůbec regulovat nemůže (pokud by tak učinil, jednalo by se o jednoznačný
exces). Otázku, zda se jedná „pouze“ o zákonem předpokládané omezení či stanovení podmínek,
či již o (v tomto případě) nedovolený zákaz, je tedy třeba zodpovědět pouze ve vztahu k tomu,
co zákon odpůrci umožňuje. Jestliže pandemický zákon v § 2 odst. 2 písm. b) počítá pouze
s regulací činnosti v provozovnách, je referenčním rámcem přezkumu zákonnosti mimořádného
opatření výhradně tato „výseč“ dané ekonomické činnosti. Je-li v provozovnách zcela zakázána
přítomnost veškeré veřejnosti, znamená to faktické znemožnění poskytování služeb realizovaných osobně, s fyzickou přítomností zákazníků v provozovnách a prodejnách.
To se bezpochyby rovná úplnému zákazu „osobního“ poskytování služeb v provozovnách
stravovacích služeb. Právě poskytování takových služeb totiž z povahy věci není možné
bez přítomnosti zákazníků, kteří těchto služeb využívají (tedy veřejnosti). Pokud je zakázána
přítomnost veřejnosti v takových provozovnách, vlastně se tím zakazuje jejich činnost,
což pandemický zákon neumožňuje.
[38]
Nejvyšší správní soud tedy shledal důvodným návrhový bod, že pro plošné
a preventivní omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin
tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti, neskýtá pandemický zákon žádnou
oporu.
III.3. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb a provozu heren a kasin podle zákona o ochraně veřejného
zdraví
[39]
Soud se dále zabýval tím, zda by toto opatření nebylo možné vydat na základě § 69
odst. 1 písm. b) či i) zákona o ochraně veřejného zdraví (který je vůči pandemickému zákonu
obecným, subsidiárním předpisem – srov. rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 35).
Tento argument vznesl odpůrce až v tomto řízení. V předchozích řízeních sp. zn. 8 Ao 12/2021,
1 Ao 8/2021 a 4 Ao 3/2021 o obdobných již zrušených opatřeních se odvolává pouze
na pandemický zákon. Učinil tak dle svého vyjádření proto, aby měl před soudem širší podporu
pro své kompetence, což samo o sobě nepůsobí přesvědčivě, spíše to svědčí o tom, že tento
argument vznáší ex post a že při přijímání napadeného opatření se o toto ustanovení neopíral.
[40]
Ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje
mimořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jako zákaz nebo omezení styku
skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování
z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních
a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenních
nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích
podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu. Již z jeho textu je zřejmé, že odpůrci
umožňuje uzavřít i provozovny stravovacích služeb.
[41]
Nicméně, jak vyplývá z citovaného rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, cílem uzavření
těchto provozoven by muselo být omezení styku skupin fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Každé z opatření uvedených v demonstrativním
výčtu následujícím za slovem zejména v citovaném ustanovení musí představovat zákaz nebo
omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, tedy sledovat účel
vymezený v samotném úvodu (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
6. května 2021 č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 30).
[42]
Z důvodů systematických Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný výklad, podle
něhož by zákaz nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy specifikovala pouze
bezprostředně navazující část § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy slova
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, a další jeho části by
již byly na úvodním textu nezávislé (netvořily by tedy další prvky demonstrativního výčtu
upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob podezřelých
z nákazy). Takový výklad by totiž z § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví učinil
značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí demonstrativní výčet
uvedený slovem zejména a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření (odlišných
od zákazu nebo omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel tohoto ustanovení, jímž je právě omezení styku fyzických osob podezřelých z nákazy
s ostatními fyzickými osobami.
[43]
Tento výklad by ani neodpovídal obvyklé legislativní technice – každé ustanovení by
pokud možno mělo upravovat jen jeden typ situací. Pokud by tedy zákaz nebo omezení slavností,
divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení
jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož
i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu, měly představovat
samostatný typ mimořádného opatření (nikoli zákaz nebo omezení styku fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami), mělo by to být uvedeno v samostatném
ustanovení (v samostatném písmenu). Jelikož tak zákonodárce neučinil, podporuje to závěr,
že zamýšlel pojmout ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
jako vymezení toho, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob podezřelých
z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
[44]
Ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví přitom nelze
chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzická osoba
podezřelá z nákazy je legislativní zkratka zavedená v § 2 odst. 7 písm. a) pro fyzickou osobu,
která byla během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy.
Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§ 65 věta druhá zákona o ochraně veřejného
zdraví). Nejvyšší správní soud dále již dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba
s pozitivním výsledkem antigenního testu na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého
zaměstnavatelem (rozsudek č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 81) či provedeného ve škole (rozsudek
č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, bod 34).
[45]
Teoreticky nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká
republika, a osobou podezřelou nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území
(což Nejvyšší správní soud implicitně připustil v již citovaném rozsudku č. j. 5 Ao 1/2021 - 65,
bod 31), ale samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, by k takovému závěru sám o sobě
automaticky nemohl stačit (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 75). Ostatně je zřejmé,
že pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového
stavu podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky; několik
měsíců trvající nouzový stav přitom skončil 11. dubna 2021. Odpůrce v odůvodnění
mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních k soudu neuvedl nic, z čeho by plynulo, že je
ohniskem nákazy ve smyslu zákona celá Česká republika, natož aby to prokázal. Nadto, tento
argument byl odpůrcem „objeven“ až v tomto řízení, což svědčí o tom, že jde o argumentaci
účelovou a že odpůrce až dodatečně hledá pro své opatření zákonnou oporu. Nejvyšší správní
soud jednoznačně odmítá stanovisko odpůrce, že by mohl vydávat plošná opatření podle
§ 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví z preventivních důvodů. Nadto,
v současné situaci (respektive dne 14. května 2021, kdy bylo vydáno mimořádné opatření) je
epidemie kontinuálně na ústupu (což uznává i odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření),
řada osob se pravidelně podrobuje povinnému testování, nezanedbatelná část populace
již podstoupila očkování a je stanovena všeobecná povinnost nosit ve vnitřních prostorách nebo
při akumulaci více osob respirátory třídy FFP2.
[46]
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ani na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví nemohl preventivně zakázat přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb, v hernách a v kasinech.
[47]
Podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat
nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší správní soud již
v rozsudku ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63 shledal, že podle tohoto ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit „pravomoc
zakázat nebo nařídit jen takové ‚další určité‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu
vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření.
Samozřejmě nepůjde o činnosti stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně
však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak
z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní úpravy, tedy zvládnutí epidemie
či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.), tak ale také
z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto
ustanovení, zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020 - 63, body 143
a 144). Ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně
nelze chápat jako zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo rámec
vymezený v písmenech a) až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě by tato
ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat
nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto
obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla jednoznačně
v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila by i ústavní mantinely pro delegaci normotvorby
(rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 78).
[48]
Z uvedeného lze dovodit, že na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví by sice bylo možné uzavřít jiné provozovny než provozovny uvedené v § 69 odst. 1 písm.
b) tohoto zákona, avšak prostřednictvím § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob
podezřelých z nákazy (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, bod 78 in fine).
x x x
[49]
Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil navrhovateli, že omezení činnosti
provozoven stravovacích služeb (a heren a kasin) prostřednictvím zákazu přítomnosti
veřejnosti v těchto provozovnách [čl. I bod 1 písm. a) a bod 4 písm. a)] je zjevně
nezákonné, a proto mimořádné opatření v tomto rozsahu zrušil. Nejvyšší správní soud
nepovažoval za nutné zabývat se dále tím, zda jsou tyto části mimořádného opatření řádně
odůvodněny a zda jsou přiměřené sledovanému cíli.
[50]
Další části čl. I bodu 1 mimořádného opatření, tedy povinnost provozovatelů
stravovacích služeb ohledně rozsazení zákazníků a dezinfekce a povinnost zákazníků prokázat,
že podstoupili test na přítomnost viru SARS-CoV-2 s negativním výsledkem či že se podrobili
očkování, navrhovatel sice formálně napadl, neuplatil k nim však vůbec žádnou argumentaci
(tedy neunesl své břemeno tvrzení. Nejvyšší správní soud proto návrh v tomto rozsahu zamítl,
aniž by se zabýval tím, zda navzdory závěru o nemožnosti zakázat nebo omezit činnost
provozoven stravovacích služeb (a heren a kasin) podle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického
zákona, lze pro tyto provozovny alespoň stanovit podmínky [např. podle § 2 odst. 2 písm. i)
pandemického zákona či § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví].
III.4. Omezení soukromých akcí
[51]
Navrhovatel dále napadl čl. I bod 15 mimořádného opatření, jímž se omezují spolkové,
sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy
a jiné veřejné nebo soukromé akce, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, tak, že je ve stejný
čas možná přítomnost nejvýše 2 osob nebo při dodržení následujících podmínek nejvýše 10 osob, koná-li se akce
ve vnitřních prostorech, nebo 50 osob, koná-li se tato akce výhradně ve vnějších prostorech; osoby účastné akce
s přítomností více než 2 osob musí prokázat, že splňují podmínky stanovené v bodu I/18, a po celou dobu akce, nestanoví-li mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví upravující používání ochranných prostředků dýchacích
cest jinak, používají ochranný prostředek dýchacích cest (nos, ústa), kterým je respirátor nebo obdobný prostředek
(vždy bez výdechového ventilu) naplňující minimálně všechny technické podmínky a požadavky (pro výrobek),
včetně filtrační účinnosti alespoň 94 % dle příslušných norem, není-li v tomto mimořádném opatření stanoveno
jinak; mimořádné opatření dále stanoví případy, na něž se tyto podmínky nevztahují. Navrhovatel
se domáhá pouze zrušení vyznačených slov „nebo soukromé“ s tím, že zákaz soukromých akcí
považuje za nepřiměřený zásah do svého soukromého a rodinného života.
[52]
Tato část mimořádného opatření se zjevně opírá o § 2 odst. 2 písm. e) pandemického
zákona, podle něhož lze stanovit zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž
dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich konání snižujících riziko přenosu
onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz
nebo omezení nelze vztáhnout na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a
jiných veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění podle zákona o právu
shromažďovacím.
[53]
Nejvyšší správní soud v již mnohokrát zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48
dospěl k závěru, že „akcí“ ve smyslu citovaného ustanovení, je pouze organizovaná činnost nebo
společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli, nedopadá naopak
například na neorganizovaná setkání několika osob v rámci rodiny. Nejvyšší správní soud však
nekonstatoval, že by bylo omezení soukromých (organizovaných) akcí problematické, naopak
uznal, že omezení veřejných a soukromých setkávání s cílem zamezit komunitnímu šíření infekce
je vhodným opatřením sledujícím potlačení pandemie (bod 46 citovaného rozsudku).
[54]
Odpůrci nelze vytýkat, že by závěry rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 v tomto ohledu
nereflektoval, a způsobil tak nezákonnost mimořádného opatřená v napadené části. Naopak
v odůvodnění mimořádného opatření s odkazem na citovaný rozsudek uvedl, že „se soukromou
nebo veřejnou akcí rozumí organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým
účelem a zaměřená k určitému cíli. Zákaz konání veřejných nebo soukromých akcí nedopadá
na situace, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících v jedné domácnosti, neboť je nelze
pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu
se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou
se sami či ji jen předem ohlásí.“ Možnost omezit akce soukromého charakteru Nejvyšší správní
soud doposud nijak nevyloučil.
[55]
Z návrhové argumentace vyplývá, že navrhovatel fakticky brojí spíše proti omezení počtu
účastníků soukromých akcí na dva (nejsou-li dodrženy další hygienické podmínky). I kdyby
se Nejvyšší správní soud s takovými výhradami v obecné rovině ztotožnil [zvlášť za situace,
kdy odpůrce v čl. I písm. b) bodu i ) mimořádného opatření umožnil sedět u jednoho stolu
až čtyřem zákazníkům v provozovně stravovacích služeb], navrhovatel navrhl zrušit pouze slova
„nebo soukromé“, což by problém se stanoveným maximálním počtem účastníků nijak neřešilo.
[56]
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že z epidemiologického hlediska není podstatné, zda je
akce veřejná nebo soukromá, důležité je spíše to, kde se koná (zda venku či ve vnitřních
prostorech, popřípadě na jak velké ploše) či kolik osob a za jakých podmínek se jí účastní.
Proto nelze omezení soukromých akcí – za současného omezení veřejných akcí – považovat
za nepřiměřený zásah do práv navrhovatele.
[57]
Obava navrhovatele, že omezení počtu účastníků stanovené v čl. I bodu 15 může
dopadnout i na shromáždění podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, která podle
pandemického zákona nelze zakázat, není opodstatněná. Shromáždění lze sice rovněž považovat
za typ organizovaného setkání, avšak za typ zvláštní, který podléhá speciální regulaci jak na zákonné (a zejména ústavní) úrovni, tak v posuzovaném mimořádném opatření (odpůrce mu
věnoval samostatný bod 16). Pokud tedy bude akce naplňovat znaky shromáždění podle zákona
o právu shromažďovacím (jejím účelem bude využívání svobody projevu a dalších ústavních práv
a svobod, výměna informací a názorů či účast na řešení veřejných a jiných společných záležitostí
vyjádřením postojů a stanovisek – srov. § 1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím), nebude
možné na ni čl. I bod 15 mimořádného opatření vztáhnout.
[58]
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že je čl. I bod 15 mimořádného opatření
nedostatečně odůvodněný. Podle § 3 odst. 2 pandemického zákona je v odůvodnění
mimořádného opatření třeba zohlednit aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění
COVID-19 a konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob. Aktuální epidemiologickou situací se odpůrce zabýval v obecné části odůvodnění
mimořádného opatření. K samotnému čl. I bodu 15 pak srozumitelně popsal rizika spojená
se setkáváním většího počtu osob a vysvětlil, proč je na místě omezit počet účastníků akcí zrovna
na dvě osoby (správnost této úvahy Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumat, neboť je vázán
rozsahem návrhu – § 101d odst. 1 s. ř. s.). Dále odkázal na podklady, z nichž v tomto směru
vycházel, zdůvodnil i výjimky z obecného pravidla. Takové zdůvodnění odpovídá požadavkům
zákona. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, rozlišení akcí na veřejné a soukromé není
z epidemiologického hlediska podstatné, omezení soukromých akcí tedy odpůrce nemusel zvlášť
odůvodňovat. Po odpůrci nelze požadovat, aby v rámci posouzení přiměřenosti vyjmenovával
všechna rozumně představitelná alternativní opatření a u každého zdůvodňoval, proč zrovna toto
nezvolil a namísto toho omezil společenské akce.
III.5. K dalším námitkám navrhovatele
[59]
Navrhovatel dále namítal, že mimořádné opatření je označeno jako opatření o omezení
obchodu a služeb, nicméně dopadá i na řadu dílčích oblastí, které s obchodem a službami
nesouvisejí. Tyto výhrady Nejvyšší správní soud sdílí (shodně rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021 - 48,
bod 97), nejde však o vadu, která by sama o sobě zapříčinila nezákonnost mimořádného opatření.
[60]
Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že odpůrce vydal jedno mimořádné opatření,
které v sobě obsahuje větší množství opatření ve smyslu § 2 pandemického zákona. Za takové
situace je s ohledem na právní jistotu adresátů mimořádného opatření nezbytné,
aby odpůrce u každého dílčího opatření, nikoli jen souhrnně v návětí, vymezil,
o které ustanovení pandemického zákona, popřípadě zákona o ochraně veřejného zdraví
je opírá. Tím také bude znemožněno, aby odpůrce teprve dodatečně, jako se stalo v tomto řízení,
hledal zákonnou oporu pro to či ono opatření. Taková vada by napříště mohla založit
nepřezkoumatelnost mimořádného opatření; v daném případě však bylo zřejmé, že napadené
opatření i bez toho nemohlo pro zjevný rozpor se zákonem obstát.
[61]
K námitce navrhovatele, že odpůrce nevedl správní spis, odkazuje Nejvyšší správní soud
na rozsudek ze dne 25. března 2021 č. j. 4 As 301/2020 - 147, z něhož vyplývá, že i v případě
vydávání mimořádného opatření, jemuž nepředchází žádné řízení, je odpůrce obecně povinen
vést správní spis (i v takové situaci se totiž uplatní § 17 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád).
Toto pochybení, i kdyby v něm odpůrce i nadále setrvával, však automaticky nezakládá
nezákonnost mimořádného opatření. Jak Nejvyšší správní soud uvedl v posledně citovaném
rozsudku, o vydání mimořádného opatření se nevede řízení. „Adresáti mimořádného opatření
tudíž ani nemají možnost se před jeho vydáním s podklady seznámit, a jejich právo vyjádřit
se k podkladům tudíž nebylo dotčeno.“ Dále Nejvyšší správní soud zohlednil, že „z hlediska
způsobu vydání i účinků jeho obsahu se toto mimořádné opatření blíží právnímu předpisu. Proto
i postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů se zákonem prováděnému Ústavním
soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především na otázky pravomoci k vydání
mimořádného opatření a otázky jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony,
zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem
k tomu, že řízení ve vlastním smyslu před správním orgánem vedeno není.“ Nejvyšší správní
soud v citovaném rozsudku dále zohlednil odborné zázemí odpůrce a skutečnost, že bylo tehdy
posuzované mimořádné opatření (nařizující povinnost nosit ochranu nosu a úst) odůvodněno
v podstatě obecně známými skutečnostmi, které nebylo třeba dokazovat, přičemž dospěl
k závěru, že absence řádně vedeného spisu neovlivnila zákonnost mimořádného opatření.
[62]
Naopak ve výše citovaném rozsudku č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, který se týkal mimořádného
opatření, jež stanovilo určité povinnosti zaměstnancům, kteří podstoupili test na přítomnost
antigenu viru SARS-CoV-2 poskytnutý zaměstnavatelem, Nejvyšší správní soud shledal,
že se ve spise nenachází podklady týkající se spolehlivosti antigenních testů, což byla otázka,
kterou bylo třeba zhodnotit. Dlužno však dodat, že ve vztahu k posouzení spolehlivosti
antigenních testů shledal Nejvyšší správní soud mimořádné opatření zároveň
nepřezkoumatelným.
[63]
V projednávané věci absence podrobnějšího spisového materiálu podporuje závěr
Nejvyššího správního soudu o nezákonnosti té části mimořádného opatření, která se týká
provozoven stravovacích služeb, heren a kasin. Nicméně ani sebeobsáhlejší spisová dokumentace
by nemohla zvrátit závěr o nezákonnosti rušených částí mimořádného opatření.
[64]
Ve vztahu k omezení soukromých akcí – vzhledem k argumentaci navrhovatele – také
nepředstavuje nevedení spisu vadu, která by měla vliv na zákonnost této části mimořádného
opatření. Odpůrce sice ani v tomto směru žádné podklady v rámci spisového materiálu
nepředložil, odůvodnění mimořádného opatření však odkazuje na několik veřejně dostupných
analýz. Vzhledem k tomu, že vydání mimořádného opatření nepředcházelo žádné řízení,
v jehož rámci by se účastníci mohli seznamovat s podklady pro vydání mimořádného opatření,
to Nejvyšší správní soud považuje za dostatečné.
V. Závěr a náklady řízení
[65]
Nejvyšší správní soud tedy vyhověl návrhu a zrušil čl. I bodu 1 písm. a) a bodu 4
písm. a) mimořádného opatření, jimiž odpůrce zakázal přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb, hernách a kasinech, pro zjevný rozpor se zákonem.
Ve zbývajícím rozsahu Nejvyšší správní soud návrh zamítl, neboť jej neshledal důvodným.
[66]
Podle § 101d odst. 2 s. ř. s., dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho
části jsou v rozporu se zákonem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který
v rozsudku určí. Nejvyšší správní soud – byť v tomto ohledu není vázán návrhem – vyhověl
navrhovateli a zrušil příslušné části mimořádného opatření ke dni právní moci tohoto rozsudku.
Odpůrce zakázal činnost provozoven stravovacích služeb (a kasin a heren), přestože
podle pandemického zákona může činnost provozoven pouze omezovat, nadto
provozovny stravovacích služeb (a kasina a herny) podle pandemického zákona nemůže
ani omezit. Odpůrce přitom již byl rozsudkem č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, v bodě 59,
upozorněn na nepřípustnost nesprávného používání a zaměňování pojmů „zákaz“,
„omezení“ a „stanovení podmínek“ v pandemickém zákoně a na nepřípustnost
obcházení zákona tak, že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím, že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše
nesplnitelné podmínky).
[67]
Přestože tehdy Nejvyšší správní soud přezkoumávané opatření zrušil až čtvrtým dnem
po právní moci rozsudku, ve snaze poskytnout odpůrci čas na adekvátní reakci, odpůrce od své
praxe neustoupil. Týden co týden nahrazoval mimořádné opatření o omezení obchodu a služeb
novými, obsahově obdobnými, o čemž svědčí desítky řízení před Nejvyšším správním soudem,
v nichž má být deklarována jejich nezákonnost. K odkladu vykonatelnosti tohoto rozsudku
týkajícího se aktuálně platného mimořádného opatření proto Nejvyšší správní soud neshledal
žádný důvod. Ostatně i nyní přezkoumané opatření odpůrce ještě před jednáním soudu nahradil
novým, obsahově stejným, jak uvedl odpůrce na jednání. Odpůrce si již napříště musí být
vědom toho, že vydává opatření zjevně nezákonná, jež zřejmě působí jeho adresátům
škodu a újmu na základních právech. Nejvyšší správní soud nehodlá spekulovat o motivaci
odpůrce, nicméně je fakt, že způsob vydávání mimořádných opatření v týdenních intervalech
eliminuje účinnost soudního přezkumu. Možnosti soudní ochrany poskytované
Nejvyšším správním soudem již naráží na své limity; nynější řízení bylo zahájeno v pondělí
17. května 2021 a trvalo pouhé čtyři dny do jednání v pátek 21. května 2021, kdy byl ve věci
vyhlášen rozsudek. Navzdory tomu vstupuje v pondělí 24. května 2021 v platnost nové,
v napadených částech obsahově stejné mimořádné opatření sp. zn. MZDR 14601/2021-
13/MIN/KAN ze dne 19. května 2021.
[68]
Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen
částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.
[69]
V projednávané věci měl každý z účastníků ve věci částečný úspěch. S ohledem na rozsah,
v němž Nejvyšší správní soud návrhu vyhověl, lze konstatovat, že navrhovatel i odpůrce uspěli
ve stejné míře. Navrhovatel totiž napadl tři části mimořádných opatření, Nejvyšší správní soud
mu vyhověl ve vztahu k jedné [čl. I bod 4 písm. a)] a půl [čl. I bod 1 písm. a)], zároveň ve vztahu
k jedné [čl. I bod 15] a půl [čl. I bod 1 písm. a) a b)] části mimořádného opatření návrh zamítl.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. května 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu
