II. ÚS 2888/18

15. 10. 2019, Ústavní soud

Možnosti
Typ řízení: Ústavní

Právní věta

Text judikátu

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), soudce Ludvíka Davida a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Racional Invest s. r. o., se sídlem Sokola Tůmy 1099/1, Ostrava, zastoupené Mgr. Jiřím Hölblingem, advokátem se sídlem tř. T. G. Masaryka 1129, Frýdek-Místek, proti výrokům III. a IV. rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj ze dne 25. 6. 2018, č. j. 21916/10.30/15-53, podané spolu s návrhem na zrušení § 112 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský kraj, jako účastníka řízení, takto:

Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení

1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (resp. jeho označených výrokových částí), neboť má za to, že jím bylo porušeno její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i zákaz retroaktivity v neprospěch jednotlivce zakotvený v čl. 40 odst. 6 Listiny. Stěžovatelka spolu s ústavní stížností podává podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), návrh na zrušení § 112 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky").

2. Z ústavní stížnosti, napadeného rozhodnutí a vyžádaného správního spisu zjistil Ústavní soud zejména následující skutečnosti.

3. Dne 2. 10. 2014 byla u stěžovatelky Oblastním inspektorátem práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj (dále jen "správní orgán") provedena kontrola zaměřená na dodržování zákazu výkonu nelegální práce a dodržování pracovněprávních předpisů. Z kontroly byl pořízen protokol o kontrole ze dne 24. 10. 2014, ve kterém bylo konstatováno porušení pracovněprávních předpisů. Námitky podané stěžovatelkou byly zamítnuty. Správní řízení pro podezření ze spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v rozhodném znění, bylo zahájeno dne 7. 10. 2015. Správní orgán shledal porušení pracovněprávních předpisů spočívajících v umožnění výkonu závislé práce prodavačky mimo pracovněprávní vztah, a výrokem III. uznal stěžovatelku vinnou ze spáchání přestupku dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a uložil jí pokutu ve výši 55 000 Kč. Nelegální zaměstnávání označil za společensky vysoce nežádoucí fenomén, neboť se jím zaměstnavatel na úkor státu a nelegálně zaměstnané osoby zbavuje řady pracovněprávních i administrativních povinností.

4. Správní orgán rozhodoval ve věci podruhé, když jeho první rozhodnutí ze dne 9. 12. 2016 bylo zrušeno rozhodnutím Státního úřadu inspekce práce (dále jen "odvolací správní orgán") ze dne 27. 7. 2017 č. j. 3971/1.30/174 z důvodu neúčinného doručování a neurčitého vymezení skutku. V rozhodnutí se odvolací správní orgán zabýval i námitkou stěžovatelky týkající se uplynutí prekluzivních lhůt. Podle § 141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017, odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do tří let ode dne, kdy byl spáchán. Odpovědnost za přestupek podle odvolacího správního orgánu v době zahájení správního řízení nezanikla, neboť správní orgán se mohl o skutku dozvědět teprve dne, kdy si zjištěné skutečnosti ve vztahu k fyzickým osobám ověřil z evidence uchazečů o zaměstnání, tj. 22. 10. 2014. Zahájil-li tedy správní orgán správní řízení dne 7. 10. 2015, učinil tak v jednoleté subjektivní lhůtě ve smyslu § 141 odst. 3 první část věty zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017. Ve vztahu k objektivní tříleté lhůtě pro zánik odpovědnosti za přestupek odvolací orgán upozornil na od 1. 7. 2017 účinný nový zákon o odpovědnosti za přestupky a přechodné ustanovení zakotvené v § 112 odst. 2 zákona. Promlčecí doba se podle § 32 odst. 2 písm. a) a odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku, v jehož důsledku začíná běžet promlčecí doba nová, avšak byla-li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději pět let od jeho spáchání. Odvolací správní orgán tedy dospěl k závěru, že i podle právní úpravy účinné od 1. 7. 2017 odpovědnost stěžovatelky za přestupek nezanikla, neboť k zahájení správního řízení došlo ve lhůtě tří let od spáchání přestupku dne 31. 7. 2014, přičemž od tohoto okamžiku počala běžet nová promlčecí doba v délce tří let; současně v posuzovaném případě nebyla překonána ani maximální promlčecí doba pěti let od spáchání přestupku.

5. Správní orgán argumentaci odvolacího správního orgánu ve vztahu k prekluzivním lhůtám převzal a v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že kontrola probíhala po delší časové období, kdy posledním úkonem v rámci učiněných kontrolních zjištění byl den 22. 10. 2014, od kterého je třeba počítat běh jednoleté subjektivní lhůty ve smyslu § 141 odst. 3 první část věty zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017. Řízení proto bylo zahájeno před zánikem odpovědnosti za přestupek. Správní orgán dále poukázal na § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, podle kterého se ustanovení o lhůtách ode dne nabytí účinnosti nepoužijí. Na posuzovaný případ je proto třeba aplikovat § 30 písm. b), § 33 a § 32 odst. 2 písm. a) a odst. 3 cit. zákona.

II. Argumentace stěžovatelky

6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že správní orgán nedostatečně zjistil skutkový stav věci, neboť neprovedl veškeré stěžovatelkou navrhované důkazy. Jedním ze znaků závislé práce je i výkon práce dle pokynů zaměstnavatele a jeho jménem. Pokud údajně nelegálně zaměstnaná osoba vykonávala na kontrolovaném pracovišti nějakou činnost, tak výlučně na základě vědomí zaměstnankyň daného pracoviště, které tak hrubě vybočily ze svých pracovních povinností vůči stěžovatelce; vedení stěžovatelky o její činnosti nemělo žádné povědomí. Stěžovatelka ostatně k nelegálnímu zaměstnávání neměla žádný důvod, neboť má dostatek svých vlastních zaměstnanců. Správní orgán tak zcela rezignoval na zjištění materiální pravdy, která představuje jednu ze základních zásad ovládajících celé správní řízení.

7. Za zásadní považuje stěžovatelka skutečnost, že v posuzované věci došlo k zániku odpovědnosti za přestupek z důvodu nezahájení řízení do jednoho roku ode dne, kdy se správní orgán o přestupku dozvěděl ve smyslu § 141 odst. 3 první část věty zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017. Za počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba považovat kontrolu na pracovišti stěžovatelky dne 2. 10. 2014, neboť se jedná o okamžik, kdy se správní orgán poprvé dozvěděl o možném spáchání přestupku, nikoli vyhotovení protokolu dne 22. 10. 2014. Lhůty uvedené v § 141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 6. 2017, jsou lhůtami hmotněprávními a správní orgán k nim musí přihlížet z úřední povinnosti.

8. V souvislosti se zánikem odpovědnosti za přestupek stěžovatelka uvádí, že § 141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti byl s účinností k 1. 7. 2017 zrušen v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky tzv. změnovým zákonem č. 183/2017 Sb. Vzhledem k tomu, že zákon č. 183/2017 Sb. postrádá přechodná ustanovení, je třeba aplikovat přechodná ustanovení zakotvená v § 112 zákona o odpovědnosti za přestupky. V posuzovaném případě tříletá prekluzivní lhůta dle § 141 odst. 3 druhá část věty zákona o zaměstnanosti ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona již téměř uplynula, aplikací § 112 odst. 2 tohoto zákona však došlo k zásadnímu prodloužení této lhůty, a to na pět let. Ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky prý zakládá nepřípustnou retroaktivitu, neboť dopadá i na řízení zahájená před účinností zákona. Stěžovatelka má za to, že v posuzovaném případě její právní jistota a ochrana legitimního očekávání musí převážit nad retroaktivním působením dané normy, neboť správní orgán měl v průběhu předchozích třech letech dostatečný prostor k provedení správního řízení a případnému potrestání. Proto stěžovatelka navrhuje zrušení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky pro rozpor s čl. 40 odst. 6 Listiny.

9. K přípustnosti své ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že ačkoli nevyčerpala veškeré opravné prostředky, ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje její vlastní zájmy, a to zejména z důvodu protiústavního retroaktivního působení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky.

III. Změna soudce zpravodaje

10. Dne 2. 10. 2019 byl podle ustanovení § 55 zákona o Ústavním soudu určen opatřením předsedy senátu vypracováním nálezu jiný člen senátu.

IV. Důvody nepřípustnosti ústavní stížnosti

11. Ještě předtím, než může Ústavní soud přistoupit k věcnému projednání ústavní stížnosti, je vždy povinen posoudit splnění podmínek řízení. V tomto směru zjistil, že ústavní stížnost je nepřípustná.

12. Ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky představuje procesní prostředek k ochraně subjektivních základních práv a svobod individuálního stěžovatele, které jsou zaručeny ústavním pořádkem. Z ustanovení § 72 odst. 1, 3, 4 a § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu lze dovodit, že ústavní stížnost představuje subsidiární prostředek k ochraně základních práv, který je možno zásadně využít až po vyčerpání všech právních prostředků, jež zákon stěžovateli k ochraně toho kterého práva poskytuje. Přímo v ustanovení § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je vyjádřen formální obsah principu subsidiarity jako jednoho z atributů ústavní stížnosti, tedy že ústavní stížnost je nepřípustná, nevyčerpal-li stěžovatel všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu); to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení (§ 72 odst. 4 zákona o Ústavním soudu). Povaze řízení o ústavní stížnosti by tudíž odporovalo, pokud by s ním paralelně probíhalo ve stejné věci řízení před obecnými soudy. Na druhé straně lze z principu subsidiarity vyvodit i jeho materiální obsah, který spočívá v samotné působnosti Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), kde ochrana základním právům jednotlivce nastupuje jako prostředek ultima ratio, tj. toliko tam, kde ostatní prostředky právní ochrany poskytované právním řádem byly vyčerpány nebo zcela selhávají jako nezpůsobilé či nedostatečné, a kdy základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 117/2000 ze dne 13. 7. 2000 (N 111/19 SbNU 79), veškerá judikatura Ústavního soudu je dostupná též na http://nalus.usoud.cz].

13. V nyní projednávané věci není sporu o tom, že stěžovatelka před podáním ústavní stížnosti marně nevyčerpala všechny procesní prostředky, které má k dispozici k ochraně svých práv. Napadá totiž pouze rozhodnutí správního orgánu I. stupně, proti kterému nepodala ani odvolání ke Státnímu úřadu inspekce práce, byť o této možnosti byla řádně poučena. Pokud by s výsledkem odvolacího řízení nebyla spokojena, mohla by se samozřejmě domáhat ochrany správní žalobou v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle dílu 1 hlavy II. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s.") u příslušného krajského soudu a pokud by i poté měla za to, že její subjektivně veřejná práva nebyla dostatečně ochráněna, měla možnost podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (§ 102 a násl. s. ř. s.). Žádnou z uvedených možností však stěžovatelka nevyužila.

14. Tuto okolnost (které si je vědoma - viz bod III. ústavní stížnosti) odůvodňuje tím, že došlo k protiústavnímu retroaktivnímu působení ustanovení § 112 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a navrhuje jeho zrušení. Proto je údajně namístě postupovat podle ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jelikož stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky.

15. Ústavní soud však takovéto (velmi kusé) odůvodnění neshledal přesvědčivým a přiléhavým. Předně, možnost prominutí nevyčerpání všech prostředků k ochraně práva stěžovatele představuje výjimku z obecného pravidla subsidiarity a takovouto výjimku je proto nutno vykládat zužujícím způsobem. Stěžovatelka přitom žádný přesah vlastních zájmů ve skutečnosti ani netvrdí (natož prokazuje), jelikož její strohá a zcela nekonkrétní argumentace vůbec nepřekračuje rámec okolností jejího případu. Nedokládá, že by se podobný problém objevoval ve větším množství jiných případů, nepoukazuje na konkrétní rozhodnutí správních soudů, z nichž by plynula protiústavní aplikace dané zákonné úpravy, netvrdí nerespektování judikatury Ústavního soudu, neargumentuje mimořádnými sociálními dopady napadeného rozhodnutí apod., což by teprve mohly být v konkrétním případě typové situace, kdy by bylo namístě uvažovat o prolomení principu subsidiarity ve prospěch co nejrychlejší a efektivní zjednání nápravy Ústavním soudem. Ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu totiž pamatuje na situace, kdy řešení otázky plynoucí z ústavní stížnosti má mít zjevný dopad na širší okruh případů (srov. výslovný zákonný požadavek "podstatného" přesahu, nikoliv přesahu jakéhokoliv), tzn., musí mít znaky obecnosti, opakovatelnosti, neomezenosti daným případem. Nic takového však stěžovatelka ani netvrdí.

16. Ústavní soud dále připomíná, že důsledně respektuje imperativ ústavně souladného výkladu právních předpisů před jejich derogací. To konkrétně znamená, že zrušit napadený právní předpis lze jen tehdy, není-li možný žádný způsob jeho výkladu, který by nutně nevedl k protiústavním důsledkům. Řečeno naopak, lze-li právní předpis vyložit různými způsoby, z nichž alespoň není protiústavní, není důvod k jeho zrušení.

17. K tomu, aby přezkoumal otázku možného ústavně konformního výkladu právního předpisu, je však primárně oprávněn (a ve svých důsledcích i povinen) obecný soud. V této souvislosti je dobré připomenout, že základní práva a svobody jsou pod ochranou celé soudní moci (čl. 4 Ústavy), tedy nejen Ústavního soudu. Pokud proto obecný soud rozhoduje konkrétní případ, musí v intencích čl. 95 Ústavy především zvážit, zda zákon, který má použít, je ústavně souladný či nikoliv. Pokud dospěje k přesvědčení, že jeho ústavně konformní interpretace a aplikace možná není, podá sám návrh Ústavnímu soudu na jeho zrušení.

18. Z uvedeného ovšem také plyne, že samotná okolnost, že se stěžovatelka domnívá, že shora označené zákonné ustanovení bylo vyloženo protiústavně a mělo by být zrušeno, ještě nemůže postačovat pro výjimku z nevyčerpání ostatních prostředků k ochraně práva (viz zmíněná subsidiarita ústavní stížnosti). Je totiž především na obecných (resp. správních) soudech, aby zvážily, zda lze stěžovatelce přisvědčit, že její případ byl správními orgány vyhodnocen chybně, a poté se pokusit o ústavně souladný výklad zákona. Teprve pokud by to nebylo možné, je namístě přerušit řízení, podat návrh na zrušení předmětné části zákona [§ 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Akceptoval-li by totiž Ústavní soud za dané procesní situace návrh stěžovatelky na "přeskočení" celého instančního postupu (odvolání, správní žaloba, kasační stížnost), nejednalo by se ve skutečnosti o nic jiného, než o projev apriorní nedůvěry vůči správním soudům, vedeným zřejmě myšlenkou, že nejsou schopny samy dostatečně zvážit možnost ústavně konformní interpretace předmětného zákonného ustanovení. Pokud by tak však Ústavní soud učinil, nerespektoval by svoji roli ve vztahu k systému obecných soudů a jejich kompetencí, což by zřejmě nebylo možno vysvětlit jinak, než jeho "judikatorní nedočkavostí", které však musí být schopen odolávat.

19. Postup podle ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu by byl tedy myslitelný jen tehdy, nelze-li od řádného postupu ve věci očekávat efektivní ochranu základních práv, což však zjevně není tento případ, kdy stěžovatelka správním soudům tuto možnost vůbec nedala a nepoukázala ani např. na jiné případy, kdy by tato ochrana poskytnuta nebyla, resp. nenabídla jediný argument, pro který by bylo lze se domnívat, že by k této efektivní ochrany (pravděpodobně) nedošlo.

20. Nyní pojednávaný případ je specifický rovněž tím že Ústavní soud v současnosti již projednává návrh na zrušení ustanovení zrušení § 112 odst. 2 věty prvé zákona o odpovědnosti za přestupky, a to na základě návrhu podaného dne 23. 8. 2019 Městským soudem v Praze podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Je tak zřejmé, že plénum Ústavního soudu bude mít dostatečnou možnost vyjádřit se k ústavnosti předmětného zákonného ustanovení (resp. k možnosti jeho ústavně konformního výkladu). Pokud by se za této situace II. senát pokoušel o jeho vlastní posouzení již nyní, pak by fakticky předjímal rozhodování pléna, což pokládá za nepatřičné. Na tomto závěru nic nemění ani okolnost, že v tomto řízení a v právě zmíněném řízení před Městským soudem v Praze jsou řešeny odlišné právní otázky, jelikož ze setrvalé judikatury zdejšího soudu plyne, že v řízení o kontrole norem je Ústavní soud vázán petitem podaného návrhu, nikoliv však i jeho odůvodněním.

21. Jen pro úplnost Ústavní soud zdůrazňuje, že odmítnutím ústavní stížnosti pro nesplnění podmínek řízení se nijak nevyjadřuje (a ani vyjadřovat nemůže) k ústavní konformitě postupu a právním závěrům Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj, vysloveným v této věci.

22. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako návrh nepřípustný [§ 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu].

23. Spolu s ústavní stížností se stěžovatelka domáhá i zrušení ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky. Z ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu však vyplývá, že návrh na zrušení zákona či jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydanému na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části a tento návrh proto "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu ve smyslu § 74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona.

24. Za daného procesního stavu je proto nutno odmítnout rovněž akcesorický návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť takový návrh by mohl být (na základě postoupení věci plénu) věcně projednatelný pouze za předpokladu, že by ústavní stížnost nebyla odmítnuta pro nesplnění podmínek řízení.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 15. října 2019

Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu


Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k usnesení sp. zn. II. ÚS 2888/18

1. Rozumím většinou senátu zdůrazňované potřebě zdrženlivosti a respektu k zásadě subsidiarity ve vztahu k obecné justici; zcela souhlasím, že uplatnění § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu představuje výjimku, ke které je třeba přistupovat zvlášť restriktivním způsobem. V posuzovaném případě však mám z dále uvedených důvodů za to, že aplikace § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu byla na místě.

2. Jak plyne z ustálené judikatury Ústavního soudu, podstatný přesah zájmů ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu může být odůvodněn potřebou zrušení neústavního právního předpisu [srov. usnesení ze dne 6. 1. 1997 sp. zn. III. ÚS 16/96 (U 1/7 SbNU 325), nález ze dne 22. 9. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 1/98 (N 103/12 SbNU 71; 281/1998 Sb.)]. Výjimku lze použít rovněž tehdy, pokud daný právní předpis vyvolává výkladové potíže [srov. nález ze dne 29. 11. 1994 sp. zn. I. ÚS 89/94 (N 58/2 SbNU 151)], případně jde-li o věc, jež se týká mnoha obdobných věcí a její řešení by zabránilo dalším soudním sporům [srov. nález ze dne 24. 4. 1996 sp. zn. I. ÚS 38/95 (N 35/5 SbNU 283)] nebo je pociťována potřeba zajištění ústavně souladného výkladu právního předpisu [srov. nález ze dne 14. 10. 1997 sp. zn. I. ÚS 322/96 (N 127/9 SbNU 161)]. S ohledem na její procesní povahu musí být podmínka přípustnosti zásadně zvažována předtím, než Ústavní soud přistoupí k jakémukoliv věcnému přezkumu (srov. např. usnesení ze dne 16. 6. 2005 sp. zn. II. ÚS 446/04 nebo usnesení ze dne 12. 4. 2012 sp. zn. IV. ÚS 1671/11). Podle doktríny formulace předmětného zákonného ustanovení nedává Ústavnímu soudu možnost uvážení; stanoví, že Ústavní soud ústavní stížnost "neodmítne", nikoli "nemusí odmítnout", nejedná se proto o možnost soudce zpravodaje výjimku zakotvenou v § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu aplikovat, nýbrž o jeho povinnost (viz Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu, 2. vydání. Praha: 2007, § 75).

3. V posuzované věci stěžovatelka namítala protiústavnost aplikovaného intertemporálního pravidla zakotveného v § 112 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"), neboť měla za to, že v důsledku jeho aplikace byla protiústavně sankcionována za přestupek, jehož trestnost zanikla. S účinností od 1. 7. 2017 došlo přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky k zásadní změně úpravy správního trestání v České republice, kterou byla mimo jiné sjednocena právní úprava odpovědnosti za správní delikty fyzických osob, právnických osob a podnikajících fyzických osob do jednoho právního předpisu, vytvořen jednotný pojem přestupek a sjednoceny základní podmínky odpovědnosti za přestupek pro všechny oblasti správního trestání. Intertemporální pravidla zakotvená v § 112 zákona o odpovědnosti za přestupky jsou tak naprosto klíčová, neboť na nich závisí otázka vzniku i zániku odpovědnosti za všechny správní delikty spáchané před účinností nové právní úpravy a sankcionované po její účinnosti.

4. Již od počátku byla s novou právní úpravou přestupkového práva spojena doktrinární diskuze nad spornou povahou a problematickou formulací § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, podle kterého "[u]stanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona" (viz především VEDRAL, J. K novému zákonu o přestupcích. Správní právo, 2017, č. 7, str. 411; STRAKOŠ, J. Poznatky k přechodným ustanovením zákona č. 250/2016 Sb. hmotněprávní povahy a úvahy nad nimi II. Správní právo, 2018, č. 6, str. 365; či GRYGAR, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy, 2017, č. 19, str. 665). Nebylo například zřejmé, zda se v případě první věty jedná pouze o legislativně technickou pojistku pro případ, že by ke dni účinnosti nové právní úpravy nebyl přijat tzv. změnový zákon č. 183/2017 Sb., nebo zda jde o samostatné intertemporální pravidlo ve vztahu k lhůtám pro projednání přestupku, uložení pokuty za přestupek a zániku odpovědnosti za přestupek; zda druhá věta působí retroaktivně či nikoli; a zda je v oblasti úpravy lhůt přípustná nepravá či dokonce pravá retroaktivita. Problematičnost předmětného ustanovení se ostatně projevila nedávným podáním návrhu Městského soudu v Praze na zrušení tohoto ustanovení (nyní vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 15/19).

5. Za této situace jsem jako (původní) soudce zpravodaj považoval vznesenou námitku možné protiústavnosti ve věci aplikovaného ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky za opodstatněnou, nikoli účelovou, a ve smyslu výše uvedené judikatury podstatně přesahující zájmy stěžovatele. V souladu s citovanými doktrinárními pravidly jsem proto cítil povinnost se otázkou blíže věcně zabývat. Potřeba posouzení sporné právní otázky byla dále umocněna zvýšeným požadavkem právní jistoty a rychlosti v oblasti trestání a skutečností, že předmětné ustanovení musí být po určitou dobu (při posuzování přestupků spáchaných před účinností a sankcionovaných po účinnosti nové právní úpravy) aplikováno všemi správními orgány.

6. Při bližším zkoumání sporné otázky se ukázalo, že podstata posuzovaného problému netkví v obecné otázce, zda nová právní úprava může promlčecí dobu za přestupek spáchaný před její účinností prodloužit, jejíž zodpovězení by vyžadovalo posouzení ústavnosti předmětného ustanovení. Správní orgán totiž na základě § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky ve stěžovatelčině případě aplikoval § 32 odst. 2 písm. a) téhož zákona o přerušení běhu promlčecí doby, a to přestože k zahájení správního řízení - skutková okolnost zakládající důvod pro přerušení běhu promlčecí doby - došlo dne 7. 10. 2015, tj. více než rok a půl před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky. Na základě této konstrukce správní orgán dospěl k závěru, že tříletá promlčecí doba běžela znovu ode dne 7. 10. 2015. Správní orgán tedy navázal účinky nové právní úpravy - § 32 odst. 2 písm. a), odst. 3 zákona - na skutečnosti nastalé v minulosti - oznámení o zahájení správního řízení dne 7. 10. 2015 - a s těmito spojil právní následky nastalé v minulosti - přerušení běhu promlčecí doby.

7. V posuzovaném případě se proto jednalo o zcela zásadní, byť dílčí otázku přípustnosti aplikace nové právní úpravy na skutečnosti nastalé v minulosti s důsledky v minulosti a s tím spojený ryze ústavně právní problém vymezení hranice zásadně přípustné retrospektivy a nepřípustné pravé retroaktivity ve vztahu k nové právní úpravě správního trestání. Je třeba připomenout, že zásada zákazu retroaktivity, normativně vyjádřená v principu právního státu v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, tvoří jeden z definičních znaků demokratického právního státu, ve kterém musí mít adresáti právních norem reálnou možnost seznámit se předem s jejich obsahem a poznat tak rozsah svých práv a povinností. Pro oblast trestního práva, jakož i správního trestání [k aplikaci čl. 40 odst. 6 Listiny na správní trestání srov. nález sp. zn. II. ÚS 192/05 ze dne 11. 7. 2007 (N 110/46 SbNU 11)] je zákaz retroaktivity explicitně zakotven v čl. 40 odst. 6 Listiny, dle kterého trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.

8. Zákaz zpětné účinnosti právních norem se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda v konkrétním případě změny právní normy jde o tzv. pravou nebo nepravou retroaktivitu či retrospektivu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je zásadně nepřípustná, v případě nepravé retroaktivity či retrospektivního působení je zásadou jejich přípustnost, jde-li o opatření vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle, přičemž při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů nové právní regulace bude zachována hranice únosnosti [viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 32/17 ze dne 22. 1. 2019 (71/2019 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (99/2018 Sb.)]. Rozdíl mezi retroaktivně působícím zákonem a retrospektivním zákonem je v tom, že retroaktivní zákon se přímo dotýká určité minulé právní skutečnosti či právního vztahu, a s ní spojuje i následek, který nastává buď v minulosti (retroaktivita pravá) nebo v budoucnosti, avšak v podobě modifikace podmínek změny nebo zániku daného právního vztahu či právní skutečnosti (nepravá retroaktivita). Naproti tomu retrospektivní zákon minulou skutečnost sice zohledňuje (představuje jako v případě retroaktivního zákona hypotézu právní normy), avšak následek s ní spojený nastává až pro futuro, tj. v budoucnosti, a ve vztahu k jiným skutečnostem. Minulá skutečnost tak představuje hypotézu nové právní normy (viz blíže již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 6/17).

9. Jsem přesvědčen, že vyjasnění této značně technické, avšak podstatné otázky by vnesla do aktuální podoby správního trestání potřebnou právní jistotu a urychlila by a vyjasnila některé aspekty činnosti správních orgánů. V posuzovaném případě se jedná o ryze instrumentální otázku ústavně konformní aplikace intertemporálních ustanovení. O většinou senátu zmíněné "judikatorní nedočkavosti" lze dle mého názoru hovořit v případech, kdy Ústavní soud správní praxi i obecným soudům vnutí svůj vlastní, hodnotový pohled na spornou problematiku, aniž by vyčkal právního názoru obecných soudů tak, jak tomu bylo např. v tzv. platovém nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16. Vyřešení sporné otázky jsem v posuzovaném případě považoval za praktické a operativní řešení dočasného, avšak zásadního problému.

Ludvík David


Zdroj: Rozsudek Ústavního soudu ze dne 15. 10. 2019, sp. zn. II. ÚS 2888/18, dostupné na nalus.usoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

Tato webová stránka používá cookies ke zlepšení prohlížení webu a poskytování dalších funkcí. Povolit cookies