I. ÚS 526/98 - Ověření volby senátorky Dagmar Lastovecké

18. 02. 1999, Ústavní soud

Možnosti
Typ řízení: Ústavní
Doplňující informace

Vztahy k předpisům:

Prejudikatura:

Právní věta

V řízení podle oddílu třetího hlavy druhé zákona o Ústavním soudu Ústavní soud rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora a protože koná jako - sui generis - odvolací instance, musí konkrétní případ posuzovat nejen z hlediska ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod, ale především z hlediska věrohodnosti demokratického procesu voleb.

Nejvyšší soud ČR je oprávněn rozhodnout výrokem o tom, zda příslušný senátor byl platně zvolen či nikoliv. Nelze tedy tvrdit, že Nejvyšší soud ČR pouze posuzuje, zda podaná stížnost je či není důvodná (oprávněná), a že mu rozhodování o platnosti volby nepřísluší.

Orgán Senátu zkoumá platnost volby z hledisek jiných, zejména se zřetelem na čl. 19 odst. 2 Ústavy a na § 57 volebního zákona (zákon č. 247/1995 Sb.).

Podaný návrh (opravný prostředek proti rozhodnutí ve věci ověření volby senátora) nelze formálně odmítnout s poukazem na to, že směřuje "proti právně irelevantnímu rozhodnutí Senátu". Relevanci senátního rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora lze vyvodit z ustanovení § 85 zákona o Ústavním soudu.

Polemika, týkající se objektivního či subjektivního porušení volebního zákona (§ 16), je značně zavádějící. Obecně vzato by totiž nemělo jít výlučně o to, zda byl porušen volební zákon objektivně či subjektivně, nýbrž je třeba vzít v úvahu okolnosti konkrétního případu a intenzitu a způsob porušení volebního zákona. Nelze tedy obecně konstatovat, že každé porušení volebního zákona vyvolává (pokud je napadeno) neplatnost voleb, ani že sankcí neplatnosti volby nemůže být porušení volebního zákona postiženo vůbec.

Z povahy věci je zřejmé, že nelze v "době moratoria" 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb zcela zakázat jakoukoliv volební kampaň. Ustanovení § 16 odst. 5 volebního zákona je proto nutno interpretovat spíše restriktivně, a to tak, že zákonodárce měl na mysli zákaz aktivní volební kampaně, tzn. zamýšlené a cílené agitace, účelově směřované pro politické strany, koalice a kandidáty.

I když je řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora řízením specifickým - jehož prvotním úkolem je ochrana funkce voleb v demokratické společnosti z hlediska tzv. objektivního ústavního práva - je třeba i v rámci něho reflektovat ochranu základních práv a svobod fyzických a právnických osob. Přestože volební zákon vylučuje aktivní volební agitaci v zákonem vymezeném období, nemůže sledovaný cíl tohoto omezení (tj. ochrana subjektivního rozhodování voličů) porušovat jiná základní práva a svobody, zejména svobodu projevu a právo na informace. I v zákonem chráněném období mají tedy sdělovací prostředky právo přinášet informace, mohou prezentovat i vlastní názory, toliko je jim zapovězeno aktivně agitovat pro ty které kandidující subjekty. Svoboda projevu a právo na informace patří mezi hlavní pilíře demokratické společnosti, jichž ve své práci přirozeně využívají zejména sdělovací prostředky. Uvedené základní právo a jeho realizace nutně tvoří esenciální podmínku jejich svobodné existence.

Právo na svobodu projevu a právo na informaci jsou jedním z úhelných kamenů demokratického státu, neboť teprve svobodné informace a jejich výměna a svobodná diskuse činí z člověka občana demokratické země. Jsou to zejména tisk, rozhlas a televize, jež informace rozšiřují a zprostředkovávají; v této souvislosti má svoboda informací význam mimořádný.

Zásadu čestnosti a poctivosti volební kampaně a zákaz volební agitace v době 48 hodin před volbami a během nich tedy nelze vykládat natolik široce, jako by zákon vytvořil společenské vakuum, které existenci svobody projevu a práva na informace (v souvislosti s volbami) neumožňuje.

Při úvaze o předvídatelnosti zákona (jeho následků), se nelze omezit toliko na jeho text gramatický. Je to soudní rozhodování, které - byť nemá klasický precedenční charakter - zákon interpretuje, popř. i dotváří a jeho relativní konstantnost garantuje právní jistotu a zajišťuje i obecnou důvěru v právo. To se týká zejména Nejvyššího soudu ČR, který je vrcholným soudním orgánem v oblasti obecného soudnictví (srov. § 92 Ústavy). Tím přirozeně není popíráno, že se judikatura soudů se zřetelem k řadě aspektů, zejména s přihlédnutím ke změnám společenských podmínek, může vyvíjet a měnit.

Smyslem ust. § 16 odst. 2 a 5 zákona č. 247/1991 Sb. je nepochybně ochrana čestnosti a poctivosti voleb. Lze souhlasit s tím, že - institucionálně vzato - by obvykle nebylo na místě soustředit se výhradně na otázku, zda to byl toliko kandidát (politická strana), jenž uvedené ustanovení porušil. Na druhé straně však lze stěží zcela důsledně akceptovat striktně objektivní kritérium a ignorovat skutečnost, že kandidátka porušení pravidel volebního boje subjektivně nezpůsobila. Opačný výklad by zákonitě vedl k tomu, že by kterýkoli subjekt mohl docílit neplatnost volby jakéhokoli kandidáta zcela bez jeho přičinění, což by - in eventum - mohlo volby výrazně narušit. Takové následky zákonodárce přirozeně nezamýšlel.

(Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 18.02.1999 sp. zn. I. ÚS 526/98)

Oddlužení je šancí na nový začátek

Text judikátu

Ústavní soud rozhodl dne 18. února 1999 v senátu ve věci
navrhovatelky ODS, zastoupené advokátem Doc. JUDr. A. G., CSc.,
účastníků řízení - Nejvyššího soudu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky, vedlejších účastníků - JUDr. D. L.,
zastoupené Doc. JUDr. A. G., CSc., a ČSSD, zastoupené advokátem
JUDr. Z. K., PhDr., o opravném prostředku proti rozhodnutí Senátu
Parlamentu České republiky ze dne 16.12.1998 a Mandátového
a imunitního výboru Senátu Parlamentu České republiky č. 18, ze
dne 15.12.1998, ve věci ověření volby senátorky JUDr. D. L.,
a proti usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne
3.12.1998, sp. zn. 11 Zp 54/98, takto:

JUDr. D. L. byla ve volbách do Senátu Parlamentu České
republiky, konaných ve dnech 13. - 14.11.1998 a 20. - 21.11.1998
ve volebním obvodu č. 58 Brno - město, platně zvolena senátorkou.


Odůvodnění

I.
V záhlaví označeným usnesením Nejvyšší soud ČR rozhodl, že
"volba senátora ve volebním obvodu č. 58 Brno-město ve volbách do
Senátu Parlamentu ČR konaných ve dnech 20. - 21. 11. 1998 je
neplatná a JUDr. D. L. nelze vydat osvědčení o zvolení za
senátora".

V odůvodnění usnesení Nejvyšší soud ČR uvedl, že při
rozhodování o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení senátorem
podle ustanovení § 88 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do
Parlamentu ČR a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále
jen "volební zákon"), a na základě ustanovení § 200n občanského
soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") posuzuje, "zda byl dodržen
zákonem předepsaný postup voleb a zjištění jejich výsledků".
Soudní přezkum se uskutečňuje v řízení, jež je svou povahou
zvláštním druhem občanského soudního řízení sporného,
a navrhovatel je proto povinen označit důkazy k prokázání svých
tvrzení. Navrhovatelka (ČSSD) v souzené věci jako důkazy porušení
volebního zákona označila pět příkladů:

1. V první den druhého kola voleb (20.11.1998) deník LN na první
straně uveřejnil článek s titulkem "Brněnská primátorka L. má
šanci stát se předsedkyní Senátu". Stejného dne tentýž deník
publikoval předvolební průzkum, v němž za jednoznačnou
favoritku označil D. L.

2. Dne 21.11.1998 tentýž deník uveřejnil v článku "Komise jednaly
o kampani" část s podtitulkem "Kandidát ČSSD B. jednal
nemorálně".

3. JUDr. D. L. prý v rámci prvního kola senátních voleb měla
přístup do obvodní volební komise, a to ještě před podepsáním
příslušného protokolu o skončení její práce.

4. Dne 20.11.1998, tj. v průběhu prvního dne voleb, bylo umožněno
D. L. vystoupit v televizním zpravodajském pořadu Jihomoravský
večerník, kde se údajně vyjadřovala a hodnotila svoji volební
kampaň.

5. Volební materiály JUDr. L. prý byly distribuovány na území
městské části Brno-jih (v oblasti Komárova) ještě druhý den
voleb, tj. dne 21.11.1998, dopoledne.

V této souvislosti Nejvyšší soud ČR poukázal zejména na
ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona, podle něhož volební
kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být
o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž
kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé
údaje. Podle odst. 5 tohoto ustanovení je především zakázána
volební agitace pro politické strany, koalice a kandidáty v době
48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb. Současně je zakázáno
zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění
"s tím, že ty mohou být zveřejněny nejpozději do sedmého dne přede
dnem voleb".

Článek "Brněnská primátorka L. má šanci stát se předsedkyní
Senátu", otištěný v deníku LN dne 20.11.1998, podle názoru
Nejvyššího soudu ČR skutečně čtenářům "implantuje názor, že jasným
favoritem senátních voleb ve volebním obvodu č. 58 je
JUDr. D. L." Tento závěr je prý zvýrazněn citací názorů sociologa
na to, nakolik je tato kandidátka přijatelná pro skupinu
levicových voličů, "z něhož plyne", že by mohla získat i jejich
podporu. V témže vydání LN je uveden tip na eventuálního vítěze
voleb s výslovnou poznámkou, že noviny vycházely z předvolebních
sociologických výzkumů.
Tato skutečnost je podle názoru Nejvyššího soudu ČR v rozporu
s ustanovením § 16 odst. 5 volebního zákona, zakazujícího volební
agitaci pro strany, koalice a kandidáty, nikoliv stranám, koalicím
a kandidátům. Tento zákaz se vztahuje na všechny subjekty, jež
mohou do volební kampaně formou volební agitace zasáhnout.
Z hlediska míry a závažnosti porušení volebního zákona je prý
samozřejmě významná skutečnost, zda k tomuto porušení došlo
aktivní činností kandidáta, popř. jeho strany nebo jiného subjektu
bez jeho vědomí. V případě ojedinělých méně významných zásahů
třetích subjektů do volebního boje by se zřejmě nejednalo o takové
porušení zákona, jež by mělo za následek neplatnost voleb. Nicméně
pokud se takového zásahu dopustí hromadné sdělovací prostředky
(celostátní deník, považovaný za "důvěryhodný" a celoplošná
veřejnoprávní televize), je "otázka jakéhosi zavinění nebo účasti
kandidáta na takové volební agitaci v těchto případech
irelevantní". Povinnost v zákonem vymezené době zdržet se volební
agitace prý přitom nelze považovat za zásah do svobody slova
a práva na informace, neboť je v zájmu svobodného rozhodování
voličů těsně před volbami a ve volbách, aby si měli možnost své
rozhodnutí v klidu zvážit. Rovněž nelze obcházet absolutní zákaz
zveřejňovat výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění po
stanovenou dobu tak, jak to učinil deník LN, neboť by to
zpochybňovalo samotný jeho smysl.

Porušení citovaného ustanovení shledal Nejvyšší soud ČR
rovněž v článku deníku LN ze dne 21.11.1998, v němž je výrazný
mezititulek "Kandidát ČSSD B. jednal nemorálně", neboť se prý také
jednalo o volební agitaci. V té době totiž proti sobě stáli dva
kandidáti, z nichž jeden byl označen za člověka, který jednal
nemorálně, přestože toto tvrzení nebylo ničím prokázáno, neboť
obvodní volební komisí nebylo zjištěno, kdo byl distributorem
tiskovin, preferujících kandidáta V. B. a celá záležitost byla
toliko označena za morálně odsouzeníhodnou. V rozporu s tím však
deník LN naznačuje, že distributorem nebo iniciátorem této akce
byl V. B. Publikace tohoto článku deníkem LN prý tedy navíc
porušila ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona, podle něhož má
volební kampaň probíhat čestně a poctivě a o politických stranách,
koalicích nebo kandidátech nemají být zveřejňovány nepravdivé
údaje.

K odvysílání pořadu ČT "Jihomoravský večerník" dne
20.11.1998 v podvečerních hodinách - v němž byl prezentován šot,
zabývající se průběhem voleb a zejména tím, že se v zákonem
chráněné době objevily letáky, agitující pro V. B. a zaměřené
proti D. L. - Nejvyšší soud ČR uvedl, že v tomto šotu vystoupila
D. L., která v něm řekla, že s takovým způsobem kampaně
nesouhlasí, že je určen na její diskreditaci a ona sama takovým
způsobem volební kampaň nevedla. Tím se však podle názoru
Nejvyššího soudu objektivně dopustila volební agitace. Navíc
celkové zaměření předmětného šotu vyznělo jednoznačně nepříznivě
pro V. B., takže D. L. favorizovalo. Tím prý bylo rovněž porušeno
ustanovení § 16 odst. 2 a odst. 5 volebního zákona.

Přestože tedy podle názoru Nejvyššího soudu ČR "není diskuse"
o tom, že D. L. subjektivně porušení pravidel volebního boje
- s výjimkou předmětného televizního vystoupení - nezpůsobila
(a není důkazu o tom, že by uvedené články a televizní pořad
inspirovala), vychází volební zákon z toho, že má být objektivně
dodržován a v případě, že dodržován není, "může to mít, pokud
někdo tento nedostatek napadne, pouze jediný důsledek - neplatnost
voleb". Také sdělovací prostředky jsou povinny dodržovat zákon
a pokud jej porušují, mají za to nést odpovědnost, a to i trestně
právní.

K námitce ohledně údajného zásahu D. L. do práce obvodní
volební komise č. 58 Nejvyšší soud ČR uvedl, že tato okolnost
nebyla nijak prokázána. K bodu stížnosti, týkajícího se distribuce
volebních materiálů D. L. ještě ve druhý den voleb, Nejvyšší soud
ČR konstatoval, že pokud by tomu tak skutečně bylo, mohlo by se
jednat o porušení volebního zákona, nicméně "vzhledem k výše
uvedeným závěrům a krátkosti času, který má Nejvyšší soud ČR
k dispozici pro rozhodování již nepovažoval za účelné se touto
otázkou zabývat."

Mandátový a imunitní výbor Senátu Parlamentu České republiky
v usnesení č. 18 ze dne 15.12.1998 k ověření platnosti volby
senátorů konstatoval, "že nemohl ověřit mandát za volební obvod
č. 58 Brno-město s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší soud ČR
rozhodl, že volba v tomto obvodu je neplatná a JUDr. D. L. nelze
vydat osvědčení o zvolení za senátora".

Senát Parlamentu České republiky usnesením ze dne 16.12.1998
vzal citovanou zprávu Mandátového a imunitního výboru na vědomí.

II.
Proti rozhodnutí o neověření mandátu senátora (Dr. D. L.)
podala navrhovatelka opravný prostředek. V něm zejména uvedla, že
Nejvyšší soud ČR nerozhoduje ve věci ověření mandátu senátora
a proto opravný prostředek proti jeho rozhodnutí podle ustanovení
§ 85 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), není možný. Nicméně
vzhledem k tomu, že Nejvyšší soud ČR o neplatnosti volby JUDr. L.
rozhodl - údajně bez zákonného podkladu - má v dané věci postavení
účastníka řízení.

Podle ustanovení § 88 odst. 1 volebního zákona je možno podat
toliko stížnost proti vydání osvědčení o zvolení senátorem
a Nejvyšší soud ČR má toliko rozhodnout ve smyslu ustanovení §
200n o. s. ř. Z citovaných ustanovení prý však nevyplývá, že by
Nejvyšší soud ČR měl rozhodovat o platnosti nebo neplatnosti
volby. To nemůže zhojit ani dikce ustanovení § 79 volebního
zákona, podle něhož prezident republiky vyhlásí dodatečné volby,
nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení senátora z důvodu
usnesení soudu o neplatnosti volby. Toto ustanovení prý nemůže
tvořit právní podklad pro rozhodnutí soudu a Nejvyšší soud ČR se
ho ostatně ani nedovolával. Navrhovatelka se proto domnívá, že
v napadeném usnesení měl Nejvyšší soud ČR pouze vyslovit, že
stížnost proti vydání osvědčení o zvolení je oprávněná. Protože
tak neučinil, překročil tím prý zákonem stanovený rozsah soudního
přezkumu ve smyslu čl. 20 Ústavy.

Navrhovatelka dále uvádí, že volební zákon nespojuje porušení
povinností, stanovených v ustanovení § 16, se sankcí neplatnosti
volby. Platnost nebo neplatnost volby prý nemůže být ztotožňována
ani se subjektivní ani s objektivní odpovědností. Subjektivní
odpovědnost je totiž založena na odpovědnosti za zaviněné
protiprávní jednání, objektivní odpovědnost na porušení povinnosti
uložené zákonem. V obou formách právní odpovědnosti však musí
existovat bezprostřední příčinná souvislost mezi deliktem (resp.
objektivním porušením právní povinnosti) ze strany nositele právní
povinnosti a vzniklým škodlivým následkem. V této souvislosti
navrhovatelka poukázala na právní názor Nejvyššího soudu ČR
(usnesení ze dne 7. 7.1998, sp. zn. 11 Zp 22/98), podle něhož se
zakázanou volební agitací ve smyslu ustanovení § 16 odst. 5
volebního zákona, z níž lze případně vyvozovat i právní důsledky
v řízení proti vydání osvědčení o zvolení poslancem, rozumí
provádění aktivní cílené propagační činnosti samotného kandidáta
na poslance (politické strany, koalice) sledující ovlivnění
voličů, popř. provádění takové činnosti na jejich pokyn, žádost,
s jejich souhlasem nebo s jejich vědomím, a to v době 48 hodin
před zahájením voleb a ve dny voleb. Z toho navrhovatelka
dovozuje, že Nejvyšší soud ČR nejudikuje konstantně a porušuje tím
zásadu právní jistoty a oslabuje důvěru v právo. Ze zaviněného
protiprávního jednání nebo objektivního porušení zákonné
povinnosti prý lze vyvodit právní odpovědnost, pouze však vůči
tomu, kdo tuto povinnost porušil. "Neplatnost volby by však mohla
být pouze tzv. jiným právním následkem porušení právní povinnosti,
kterou by však zákon musel výslovně stanovit"; to však volební
zákon nečiní.

Podle názoru navrhovatelky by o neplatnost volby šlo
v případech nesplnění podmínek pasivního volebního práva,
vymezených Ústavou a volebním zákonem. Protože však z čl. 19
odst. 3 Ústavy ČR vyplývá, že mandát senátora vzniká zvolením, pak
"není-li prokázáno nesplnění stanovených ústavních a zákonných
podmínek, není ani Ústřední volební komise, ani soud, ani Senát
(ani kdokoliv jiný) legitimován rozhodnout o neplatnosti volby".
Pokud by prý případné ustanovení ve volebním zákoně hovořilo
o neplatnosti mandátu jako sankci za porušení povinností
stanovených v ustanovení § 16 volebního zákona, bylo by neústavní.

Jestliže by sám kandidát nebo příslušná volební strana
porušili pravidla, vymezená v ustanovení § 16 volebního zákona,
bylo by prý možno uvažovat o naplnění skutkové podstaty trestného
činu podle ustanovení § 177 trestního zákona, popř. přestupku
proti veřejnému pořádku podle ustanovení § 48 nebo přestupku proti
občanskému soužití podle ustanovení § 49 odst. 1 písm. c) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích. V úvahu by rovněž připadala žaloba
na ochranu osobnosti podle ustanovení § 11 a násl. občanského
zákoníku. Nelze prý však uvažovat o neplatnosti volby, neboť
jestliže mandát senátora vznikl zvolením, připadá v úvahu toliko
zánik mandátu; taxativní výpočet důvodů zániku mandátu podle
čl. 25 Ústavy ČR však důvod zániku mandátu rozhodnutím soudu
nezná.

Navrhovatelka dále upozornila na některé judikáty Ústavního
soudu, z nichž vyplývá, že účelem volebního zákona je realizovat
a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, takže
sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována v duchu
čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Takový výklad musí být
k tomuto základnímu právu vstřícný - tedy takový, aby bylo
umožněno volit a být volen a ne naopak (sp. zn. IV. ÚS 275/96).
V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé
interpretace, je při jeho aplikaci úkolem všech státních orgánů
interpretovat je ústavně konformním způsobem (sp. zn. III. ÚS
277/96). Navrhovatelka se domnívá, že Nejvyšší soud ČR tento
právní závěr Ústavního soudu nerespektoval a navíc "vyplnil event.
možné mezery ve volebním zákoně závěrem, který nemá oporu v textu
zákona". Tím prý jednal účelově a překročil meze dané Ústavou ČR
(čl. 95 odst. 1), "totiž že soud právo nalézá, ale netvoří".

Nejvyšší soud ČR prý pochybil i tím, že se "nezamýšlel nad
účelem zákonných ustanovení o soudním přezkumu ve stanoveném
rozsahu". Osvědčení o zvolení má totiž údajně pouze deklaratorní
charakter, nemělo by být vydáno tomu, kdo nenaplnil ústavní
a zákonné podmínky volby a jeho nevydání má být podnětem pro
rozhodnutí příslušné komory Parlamentu ve věci ověření platnosti
mandátu. Přitom ověření platnosti volby komorou není nezbytně
vázáno na předchozí usnesení Nejvyššího soudu ČR. V souzené věci
však Senát napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR respektoval
a jeho výrok o neověření platnosti mandátu JUDr. D. L. je
odůvodněn právě tímto rozhodnutím soudu.

Navrhovatelka konečně nesouhlasí ani s názorem Nejvyššího
soudu ČR o neplatnosti pouze druhého kola voleb do Senátu, neboť
prý z dikce ustanovení § 79 volebního zákona neplyne, že prezident
republiky by mohl vyhlásit dodatečné volby "jen z části".

Z výše uvedených důvodů proto navrhovatelka navrhla, aby
Ústavní soud v nálezu vyslovil, že JUDr. D. L. byla ve volbách do
Senátu PČR platně zvolena senátorkou a že vyhlášením nálezu
pozbývají v záhlaví uvedená rozhodnutí platnosti.

V přípisu ze dne 31. 1.1999 navrhovatelka (v reakci na
vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení k opravnému
prostředku) shrnula své hlavní argumenty. V první řadě - k otázce
věcné kompetence Nejvyššího soudu ČR - uvedla, že ani ve volebním
zákoně ani v o. s. ř. není stanoveno, že Nejvyšší soud ČR má
rozhodovat o platnosti volby. Ustanovení § 79 volebního zákona je
prý zákonným podkladem pro rozhodování prezidenta republiky
a nikoliv soudu. O tom, zda jednotliví poslanci a náhradníci za
poslance byli platně zvoleni, rozhoduje podle ustanovení § 45
odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
Mandátový a imunitní výbor a Sněmovna (popřípadě Senát).
Navrhovatelka za druhé tvrdí, že volební zákon nespojuje porušení
povinností stanovených v ustanovení § 16 odst. 2 a 5 se sankcí
neplatnosti volby, neboť tak závažný následek by musel být
v zákoně určen expressis verbis nebo "musí být vyvoditelný
jednoznačnou právní argumentací". Třetí rovinu svých námitek
navrhovatelka spatřuje v tom, že případné porušení ust. § 16
odst. 2 a 5 volebního zákona bylo v daném případě malé intenzity,
neovlivnilo rozhodování voličů a spočívalo v jednání jiných
subjektů než kandidátky a politické strany, která ji navrhla.
Konečně za čtvrté navrhovatelka dovodila, že ust. § 16 volebního
zákona a jeho výklad kolidují s ústavně zaručeným právem na
svobodu projevu a právem na informace ve smyslu článku 17 Listiny
základních práv a svobod, takže je tedy zřejmě neústavní.

III.
Ze spisu plyne, že opravný prostředek proti rozhodnutí ve
věci ověření volby senátorky JUDr. D. L. byl podán v zákonem
stanovené lhůtě (§ 85 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), že splňuje
všechny zákonné formální náležitosti a že proto nic nebrání
projednání a rozhodnutí věci samé.

K návrhu se vyjádřili účastníci řízení - Senát Parlamentu ČR
a Nejvyšší soud ČR a vedlejší účastníci řízení - JUDr. D. L.
a ČSSD.

Senát Parlamentu ČR ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že jeho
Mandátový a imunitní výbor ověřoval mandát ve smyslu ustanovení
§ 45 odst. 1 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny a předložil své zjištění Senátu, který je vzal
usnesením č. 4 ze dne 16.12.1998 na vědomí. Senát patří k moci
zákonodárné, respektuje rozhodování nezávislé moci soudní
a nepřísluší mu prý ani výklad jiných zákonů, jež navrhovatelka
v odůvodnění svého návrhu uvádí.

Nejvyšší soud ČR se odvolal na usnesení, jež v souzené věci
vydal, a k jednotlivým námitkám uvedeným v opravném prostředku
uvedl následující:

Podle ustanovení § 88 odst. 1 volebního zákona lze volební
stížnost podat pouze proti vydání osvědčení o zvolení senátorem.
Rozhodnutí o této otázce však musí nutně vycházet z řešení otázky
platnosti či neplatnosti volby konkrétního kandidáta. Nejvyšší
soud ČR se při svém rozhodování a formulaci výroku řídil
ustanovením § 79 cit. zákona, podle něhož prezident republiky
vyhlásí dodatečné volby, nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení
senátora z důvodů usnesení soudu o neplatnosti voleb. Za nesprávný
považuje Nejvyšší soud ČR názor, že v těchto případech je nutno
rozhodovat ve smyslu ustanovení § 200n o. s. ř. a že v případě
úspěšně uplatněné stížnosti proti vydání osvědčení má proto ve
výroku usnesení pouze vyslovit, že stížnost je oprávněná, neboť
takto formulovaný výrok by byl toliko deklaratorní a nebylo by
z něj patrno, zda a jak bylo rozhodnuto v meritu věci (tj. zda lze
či nikoliv vydat osvědčení).

Zákon prý s možností neplatnosti voleb správně počítá a je
tedy logické, že neplatnost voleb musí být důsledkem porušení
pravidel volební soutěže, neboť v opačném případě by právní úprava
voleb byla pouhou deklarací a jejich výsledky by byly platné
i vzdor jakékoli manipulace s nimi. Předmětným televizním
vystoupením JUDr. L. prý byla z její strany porušena pravidla daná
v ustanovení § 16 volebního zákona, neboť se jednalo o volební
kampaň.

K rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, sp. zn. 11 Zp 22/98, na něž
se navrhovatelka odvolává, Nejvyšší soud ČR zejména uvedl, že
rozhodování ve volebních věcech je relativně novou agendou a je
tedy logické, že se v této oblasti judikatura vyvíjí. Mimo to je
souzená věc oproti danému případu odlišná, a to z hlediska kvality
i intenzity zásahu do volební kampaně ve smyslu § 16 volebního
zákona. Několik "propagačních materiálů" roznesených do schránek
v době moratoria prý totiž nelze srovnávat se situací, kdy do
volební kampaně zasáhnou celostátní média.

V souzeném případě Nejvyšší soud ČR údajně nerozhodoval
o zániku mandátu, nýbrž toliko o neplatnosti voleb a o nemožnosti
vydat osvědčení o zvolení, tzn. o tom, že mandát vůbec nevznikl
a úvahy o způsobech jeho možného zániku proto prý nejsou na místě.

Argumentace navrhovatelky prostřednictvím ve stížnosti
uvedených nálezů Ústavního soudu je prý vytržena z kontextu, neboť
tyto nálezy řešily otázku registrace kandidáta a jejich cílem
proto bylo umožnit co největšímu počtu občanů realizovat pasivní
volební právo. Projednávaná problematika se však týká úplně jiného
okruhu otázek.

Soudní kontrola voleb a ověřování platnosti mandátů
příslušnou komorou Parlamentu ČR jsou podle názoru Nejvyššího
soudu ČR dva instituty sloužící různým účelům, kdy ověřování
platnosti mandátů "je jakousi vnitřní kontrolou voleb"
nepředpokládající jakýkoliv podnět občana a soudní kontrola voleb
je nástrojem kontroly voleb ze strany občanů - voličů. O tom prý
svědčí i to, že k podání stížnosti je legitimován především občan
- volič, nikoliv neúspěšný kandidát.

Proto Nejvyšší soud ČR navrhl, aby byl opravný prostředek
zamítnut.

JUDr. D. L. ve svém vyjádření především zdůraznila, že
volební zákon neporušila, a to ani v případě předmětného
televizního zpravodajského šotu. Nejednalo se totiž o volební
agitaci, nýbrž pouze o reakci na kampaň vedenou proti její osobě
v rámci zavedených rozhovorů s primátorkou Brna, přičemž "nebyla
informována o programu a o termínu, v němž bude odpověď
zveřejněna".

Vliv předmětných článků v deníku LN a televizního šotu na
voliče v obvodu č. 58 označila JUDr. L za neprůkazný
a spekulativní, neboť její voličská základna v prvním i druhém
kole voleb byla naprosto stabilní, zatímco u jejího protikandidáta
došlo k vysokému nárůstu hlasů. Ve druhém kole voleb prý byla vůči
její osobě vedena urážlivá a lživá kampaň (již lze považovat za
nepoctivý volební boj), a to i v posledních 48 hodinách před
zahájením voleb. Tyto skutečnosti byly obsaženy ve stížnosti
podané volebním zmocněncem ODS Obvodní volební komisi, která
uvedené jednání jednomyslně odsoudila. Následné stížnosti ČSSD
však tato komise odmítla a porušení zákona neshledala ani Ústřední
volební komise.

JUDr. L. dále poukázala na to, že Mandátový a imunitní výbor
Senátu nijak nezkoumal platnost její volby, nýbrž pouze odkázal na
napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR (a tento závěr vzal na
vědomí i Senát), přestože podle ustanovení § 45 odst. 1 písm. a)
zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny měl zkoumat, zda
jednotliví senátoři byli platně zvoleni.

Závěrem JUDr. L uvedla, že její volební kampaň byla slušná
a korektní. Úvahy o tom, do jaké míry mohlo event. porušení zákona
médii ovlivnit výsledky voleb, jsou prý neprůkazné a spekulativní.
I kdyby však byl postup médií shledán jako porušení volebního
zákona, nemůže to mít za následek neplatnost volby, která prý může
být spojena toliko s nedodržením podmínek, jež stanoví Ústava
a volební zákon, tj. podmínek volitelnosti senátora (čl. 19 odst.
2 Ústavy a § 57 volebního zákona) a regulérnosti při sečtení
platných hlasů (§§ 75 a 76 odst. 4 volebního zákona). Protože
k porušení podmínek volitelnosti ani regulérnosti vyhodnocování
výsledku voleb nedošlo, je JUDr. L. přesvědčena, že byla platně
zvolena senátorkou.

ČSSD ve svém vyjádření v první řadě uvádí, že ČSSD v tomto
řízení náleží postavení vedlejšího účastníka, neboť podle
ustanovení § 93 o. s. ř. (se zřetelem na § 63 zákona o Ústavním
soudu) může vstoupit do řízení ten, kdo má na věci právní zájem.
Soudní přezkum voleb je jakýmsi pokračováním volebního procesu
a je proto nutné, aby dotčené subjekty, tj. zejména subjekty,
které byly účastny řízení v předchozím stupni, měly možnost
obhájit své právní názory. Jiný výklad by prý byl v rozporu
s principem ochrany svobodné soutěže politických sil.

Nejvyšší soud ČR je podle názoru ČSSD oprávněn rozhodnout
o neplatnosti voleb. Parlament totiž již není nejvyšším orgánem
státní moci (jak tomu bylo dříve), nýbrž pouze moci zákonodárné.
Veškeré pravomoci Parlamentu v oblasti rozhodování mimo oblast
zákonodárství by proto měly mít ústavní a nikoliv jen zákonný
podklad. V této souvislosti ČSSD odkázala na nález Ústavního soudu
Slovenské republiky, sp. zn. Pl. ÚS 29/95, podle něhož "Národní
rada rozšířením svojí působnosti nad rámec ústavy nemůže omezit
působnost jiných státních orgánů nebo převzít jejich kompetence
způsobem, který není v souladu s principem právního státu". Proto
prý komora Parlamentu nemůže autoritativně rozhodovat o platnosti
voleb, neboť k tomu nemá oprávnění v Ústavě. Kontrola voleb by tak
spočívala na politickém a nikoliv právním přezkumu a volby by
"dostaly v tomto případě charakter kooptace". Pro stanovisko, že
o platnosti voleb rozhoduje příslušná komora, prý není opora
v zákoně o volbách ani v zákoně jiném a na tom nic nemění ani
ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny. Autoritativní přezkum voleb z hlediska jejich zákonnosti
je proto výkonem moci soudní a ustanovení § 88 odst. 2 volebního
zákona, kde se o rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR hovoří jako
o stanovisku, je proto "nutné vykládat jen ve vztahu k příslušné
komoře Parlamentu", která je pouze povinna vzít rozhodnutí
Nejvyššího soudu ČR na vědomí a neumožnit v Parlamentu pracovat
někomu, kdo nebyl platně zvolen. Naopak ustanovení § 79 volebního
zákona dává prezidentovi pokyn na základě usnesení soudu vyhlásit
nové volby. O tom, že se jedná o usnesení Nejvyššího soudu ČR,
svědčí samotný pojem "usnesení" a ustanovení §§ 88 a 89 volebního
zákona. Navrhovatelka se prý dopouští omylu, když tvrdí, že
Nejvyšší soud ČR může volební stížnosti jen vyhovět nebo ji
zamítnout, neboť toto tvrzení nemá oporu ve volebním zákoně ani
v o. s. ř. a je v přímém rozporu s ustanovením § 79 volebního
zákona.

ČSSD dále z ustanovení § 85 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
dovozuje, že písm. a) tohoto ustanovení se týká rozhodnutí orgánu,
který rozhodl o neplatnosti volby, což je Nejvyšší soud ČR,
nikoliv příslušná komora Parlamentu. Pouze písm. b) citovaného
ustanovení se týká rozhodnutí komory Parlamentu, jímž byl mandát
oproti rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR potvrzen. Pokud by
zákonodárce stál na stanovisku, že o platnosti mandátu a volby
rozhoduje příslušná komora, vyjádřil by to výslovně i v ustanovení
§ 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, což však neučinil.
ČSSD tedy zastává názor, že pouze Nejvyšší soud ČR je oprávněn
k autoritativnímu rozhodnutí ve věci přezkumu zákonnosti voleb do
Parlamentu, včetně rozhodnutí o neplatnosti voleb. Opravný
prostředek k Ústavnímu soudu podle ustanovení § 85 odst. 1
písm. a) zákona o Ústavním soudu tedy musí směřovat vůči jeho
rozhodnutí.

K názoru, že je nepřípustné, aby JUDr. L. přišla o mandát,
když porušení volebního zákona nezavinila, ČSSD uvedla, že smyslem
soudního přezkumu voleb je ochrana lidu před tím, aby jeho moc
nebyla přenesena nezákonným způsobem a nikoliv ochrana kandidáta,
jestliže se ukáže, že byl zvolen ve volbách, v nichž byl podstatně
porušen volební zákon, i když ne jeho vinou. Dále prý není
pravdou, že televizní vystoupení bylo uskutečněno v rámci
zavedených rozhovorů s primátorkou, neboť v Jihomoravském
večerníku D. L. neměla žádná pravidelná vystoupení, nýbrž byla
vždy dotazována pouze ke konkrétním věcem. V předmětném šotu jí
navíc nebyla položena žádná otázka z působnosti ve funkci
primátorky města Brna.

ČSSD zastává názor, že jednotlivé případy údajného porušení
volebního zákona, jimiž se zabýval již Nejvyšší soud ČR, jsou
jasným porušením zákona o volbách. Je sice zřejmé, že ne každé
porušení volebního zákona může mít za následek neplatnost voleb
a významnou roli v tomto směru sehrává judikatura, nicméně v daném
případě by měla být vzata v úvahu povaha porušení volebního zákona
a skutečnost, zda toto porušení mohlo mít podstatný vliv na
výsledek voleb. V souzené věci byla JUDr. L. zvolena těsnou
většinou 263 hlasů a za této situace "mohlo každé porušení
volebního zákona mít podstatný vliv na výsledek voleb". Jiná
situace by nastala, pokud by jeden z kandidátů byl zvolen s velkou
převahou hlasů. Není tedy pravdou, že porušení § 16 volebního
zákona vždy povede k neplatnosti voleb, neboť každou situaci je
nutno posuzovat materiálně a nikoliv pouze formálně. Je však
nesporné, že hromadné sdělovací prostředky mají nepoměrně větší
možnosti, jak zasáhnout do volební kampaně než jiné subjekty
a proto jejich nezákonný zásah je možným důvodem neplatnosti
voleb. Tato skutečnost je zřejmá zejména ve druhém kole senátních
voleb, jehož se účastní pouze dva kandidáti a poškození jednoho
proto vždy povede ke zvýhodnění druhého.

Z čl. 22 Listiny základních práv a svobod vyplývá, že každý
orgán aplikující právo je povinen vykládat a používat zákonnou
úpravu tak, aby byla umožněna a chráněna svobodná soutěž
politických sil v demokratické společnosti. V daném případě prý
byla narušena férovost a rovnost politického volebního klání,
přičemž čestnost volebního boje, zakotvená ve volebním zákoně,
nezavazuje jen kandidáty a příslušné politické strany, nýbrž
všechny subjekty, včetně novinářů a vlastníků médií.

ČSSD nesouhlasí ani s tvrzením, že neplatnost voleb "může
být" jen v souvislosti s nesplněním podmínek pasivního volebního
práva. Je totiž věcí soudu, které porušení volebního zákona bude
s ohledem na jeho vážnost v konkrétní situaci spojováno
s neplatností. Rozhodnutí soudu o neplatnosti volby má povahu ex
tunc, tzn. že volby měly takovou vadu, že nevedly a nemohou vést
ke zvolení senátora, protože nikdo nemůže získat mandát na základě
neplatných voleb.

ČSSD zastává názor, že i když Nejvyšší soud ČR vyslovil
neplatnost senátních voleb v jejich druhém kole, "je nesporné, že
volby je nutno chápat jako celistvý proces a prezident vyhlásí
jejich nové konání, včetně celé přípravné fáze".

Z uvedených důvodů ČSSD navrhla, aby Ústavní soud návrh
odmítl, popř. zamítl.

IV.

Ústavní soud po projednání věci dospěl k závěru, že opravný
prostředek je důvodný.

A) Ústavní soud v první řadě považuje za nutné konstatovat, že
řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy a podle hlavy druhé
oddílu třetího zákona o Ústavním soudu, tj. řízení o opravném
prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo
senátora, představuje zvláštní a relativně samostatný druh
řízení před Ústavním soudem, na nějž se vztahují obecná
ustanovení o řízení před Ústavním soudem toliko subsidiárně.

Také pro tento druh řízení platí obecná zásada, že Ústavní
soud není součástí soustavy obecných soudů a zpravidla proto
nepřehodnocuje ani řízení, před nimi prováděné, pokud v něm
nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod.
V tomto speciálním druhu řízení se však Ústavní soud nachází ve
značně odlišném postavení, než tomu je např. v případě řízení
a rozhodování o ústavní stížnosti, kdy v zásadě zkoumá to, zda
v konkrétním případě nedošlo zásahem orgánu veřejné moci
k porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [§ 72
odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] a kdy se tedy pojmově
nezabývá případným porušením běžných zákonů či podzákonných
právních předpisů. V řízení podle oddílu třetího hlavy druhé
zákona o Ústavním soudu totiž Ústavní soud rozhoduje o opravném
prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo
senátora a protože koná jako - sui generis - odvolací instance,
musí konkrétní případ posuzovat nejen z hlediska ochrany ústavně
zaručených základních práv nebo svobod, ale především z hlediska
věrohodnosti demokratického procesu voleb. Porušení subjektivních
práv jednotlivců se sice může stát podnětem k přezkoumání
regulérnosti voleb, podstatným obsahem tohoto přezkoumání však
musí být zjištění, zda existující nedostatky jsou takového dosahu,
že zpochybňují výsledky a tím i platnost voleb. Z uvedeného
vyplývá, že sice i v tomto řízení platí, že Ústavní soud je
soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) a že soudci
Ústavního soudu jsou při svém rozhodování zásadně vázáni pouze
ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy
(čl. 88 odst. 2 Ústavy), nicméně hlediska, z nichž Ústavní soud
posuzuje oprávněnost rozhodnutí ve věci ověření volby, nejsou dána
toliko ústavními normami, nýbrž i normami zákonnými.

B) Nutno předeslat, že stávající právní úprava řízení ve věci
stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení senátorem (§ 88
odst. 1 volebního zákona) a její výklad jsou značně sporné
a nejednotné. Proto Ústavní soud považuje za vhodné ještě před
tím, než se bude věnovat konkrétnímu souzenému případu,
zaujmout stanovisko k některým obecným procesním aspektům
řízení o tomto typu volební stížnosti.

Z ustanovení § 88 odst. 1 volebního zákona vyplývá, že
stížností proti vydání osvědčení o zvolení senátorem se může každý
občan, zapsaný v seznamu voličů v příslušném volebním okrsku,
a každá politická strana nebo koalice, která v daném obvodu podala
přihlášku k registraci, domáhat rozhodnutí soudu podle zvláštního
zákona. Tímto zákonem je v tomto případě občanský soudní řád
(o. s. ř.), podle jehož ustanovení § 200n o stížnosti proti vydání
osvědčení o zvolení senátorem rozhodne soud bez jednání usnesením,u
a to do deseti dnů. Proti rozhodnutí soudu nejsou přípustné
opravné prostředky. Z ustanovení § 89 volebního zákona vyplývá, že
k řízení v této věci je příslušný Nejvyšší soud ČR. Podle
ustanovení § 88 odst. 2 volebního zákona "stanovisko obsažené
v usnesení zašle soud podle povahy věci Poslanecké sněmovně nebo
Senátu." Podle ustanovení § 79 volebního zákona "nedošlo-li ve
volebním obvodu ke zvolení senátora z důvodu usnesení soudu
o neplatnosti volby, popřípadě z důvodu, že volby nebyly řádně
provedeny, vyhlásí prezident republiky dodatečné volby."

Ustanovení § 45 odst. 1 písm. a) zákona č. 90/1995 Sb.,
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (který se podle ustanovení
§ 126 tohoto zákona do doby přijetí zákona o jednacím řádu Senátu
přiměřeně použije i pro jednání Senátu) přiznává Mandátovému
a imunitnímu výboru právo zkoumat, zda jednotliví poslanci
a náhradníci za poslance byli platně zvoleni, a svá zjištění
předkládá podle povahy věci Sněmovně nebo předsedovi Sněmovny.

Podle ustanovení § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním
soudu opravný prostředek proti rozhodnutí ve věci ověření volby
senátora je oprávněn podat senátor, případně volební strana, za
níž kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen.
Pokud by Senát ověřil platnost volby senátora, má právo podat
opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí "ten, jehož volební
stížnosti bylo vyhověno" [písm. b) citovaného ustanovení].

C) Z uvedeného přehledu právní úpravy tohoto typu "volební
stížnosti" podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že řízení
v této věci vychází z následujících principů:

1. Stížnost proti vydání osvědčení o zvolení senátorem může podat
každý oprávněný občan nebo příslušná politická strana (jejich
koalice). O této stížnosti rozhoduje Nejvyšší soud ČR.

2. V této věci je Nejvyšší soud ČR oprávněn rozhodnout výrokem
o tom, zda příslušný senátor byl platně zvolen či nikoliv. Tato
skutečnost vyplývá zejména z gramatického znění ustanovení
§ 79 volebního zákona, podle něhož prezident republiky vyhlásí
dodatečné volby, "nedošlo-li ve volebním obvodu ke zvolení
senátora z důvodu usnesení soudu o neplatnosti volby". Toto
ustanovení koresponduje s citovanými ustanoveními § 88
volebního zákona a § 200n odst. 1 o. s. ř., které hovoří o tom,
že o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem nebou
senátorem rozhodne soud. Smysl těchto ustanovení je totiž týž.
Nelze tedy tvrdit, že Nejvyšší soud ČR pouze posuzuje, zda
podaná stížnost je či není důvodná (oprávněná), a že mu
rozhodování o platnosti volby nepřísluší. Zároveň je zřejmé, že
zákonná úprava řízení před Nejvyšším soudem ČR ve věcech voleb
(soudní přezkoumání) vychází z povahy tohoto řízení, jedním
z jehož základních - a nutných - požadavků je, aby řízení bylo
rychlé. V samotné této skutečnosti nelze spatřovat porušení
procesních záruk řádného procesu ve smyslu hlavy páté Listiny.

V tomto směru Ústavní soud v zásadě vychází z toho, že
Parlament ČR je nejvyšším orgánem nikoliv veškeré moci, nýbrž
toliko moci zákonodárné. S ohledem na současnou úpravu v Ústavě ČR
a ve volebním zákonu Parlamentu přísluší - s ústavně vymezenými
výjimkami - především rozhodování normativní formou, tj. způsobem
všeobecně závazným pro blíže neurčený okruh subjektů a nikoliv
formou individuálních právních aktů. Také v případě rozhodování
o volební stížnosti tedy náleží právo vydat autoritativní
rozhodnutí (individuální právní akt) nezávislému soudu a nikoliv
orgánu moci zákonodárné s výjimkou dále uvedenou. Podle ustanovení
§ 45 odst. 1 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
je sice Mandátový a imunitní výbor oprávněn zkoumat, zda
jednotliví poslanci byli platně zvoleni, leč při tomto zkoumání
musí vycházet z případného usnesení Nejvyššího soudu ČR, vydaného
v řízení o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení. (Sám orgán
Senátu zkoumá platnost volby z hledisek jiných, zejména se
zřetelem na čl. 19 odst. 2 Ústavy a na § 57 volebního zákona.)
Usnesení Nejvyššího soudu ČR proto nelze ani v souzené věci
zpochybňovat z toho důvodu, že by k jeho vydání Nejvyšší soud ČR
nebyl vůbec oprávněn, popř. že by toto rozhodnutí nebylo v daném
případě závazné.
Ústavní soud však konstatuje, že navrhovatelka - důsledně
vzato - brojí jak proti citovaným rozhodnutím Senátu a jeho
Mandátového a imunitního výboru, tak také proti usnesení
Nejvyššího soudu ČR, s nimiž je třeba se argumentačně vypořádat.
Lze ostatně usuzovat, že formální posouzení opravného prostředku
(tj. zda byl podán toliko proti usnesení Nejvyššího soudu ČR nebo
také proti rozhodnutí Senátu a jeho Mandátového a imunitního
výboru) není rozhodující, neboť podle ustanovení § 91 odst. 3
zákona o Ústavním soudu vyhlášením nálezu, jímž Ústavní soud
vyhověl opravnému prostředku, pozbývají platnosti rozhodnutí
jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují. To znamená, že pokud
Ústavní soud shledá opravný prostředek důvodným a vyhoví mu, jsou
zrušena všechna tomu odporující předchozí rozhodnutí, a to ex
lege.

V této souvislosti Ústavní soud dovozuje, že podaný návrh
(opravný prostředek ODS) nelze formálně odmítnout s poukazem na
to, že směřuje "proti právně irelevantnímu rozhodnutí Senátu".
Podle přesvědčení Ústavního soudu tato argumentace neobstojí,
neboť relevanci senátního rozhodnutí ve věci ověření volby
poslance nebo senátora lze vyvodit z ustanovení § 85 zákona
o Ústavním soudu. Proto je třeba se návrhem zabývat i po stránce
věcné.
Ústavní soud dále poukazuje na to, že podle citovaného
ustanovení § 85 zákona o Ústavním soudu proti rozhodnutí ve věci
ověření volby poslance nebo senátora je možné podat opravný
prostředek, k čemuž je oprávněn "a) poslanec, senátor, případně
volební strana, za níž poslanec nebo senátor kandidoval, proti
rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, b) ten, jehož volební
stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, proti rozhodnutí
příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti
volby poslance nebo senátora." Tento opravný prostředek lze podat
do deseti dnů ode dne, kdy bylo osobě oprávněné podat opravný
prostředek oznámeno příslušné rozhodnutí.

Z toho je zřejmé, že zákon rozlišuje situaci, kdy je vydáno
rozhodnutí o tom, že poslanec nebo senátor nebyl platně zvolen
- o čemž rozhoduje (s výhradou výše uvedenou) Nejvyšší soud ČR
- a kdy bylo vydáno rozhodnutí o ověření platnosti volby
příslušnou komorou Parlamentu. Pokud tedy (obecně) Nejvyšší soud
ČR rozhodne o volební stížnosti podle ustanovení § 88 volebního
zákona, je toto rozhodnutí (resp. stanovisko v něm obsažené)
postoupeno Poslanecké sněmovně nebo Senátu, přičemž příslušná
komora Parlamentu je musí při rozhodování o ověření volby poslance
nebo senátora respektovat. Jestliže by příslušná komora Parlamentu
rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR o tom, že volební stížnosti bylo
vyhověno - a že tedy k platnému zvolení nedošlo - nerespektovala
(či neověřila mandát z jiných důvodů), umožňuje citované
ustanovení zákona o Ústavním soudu podat opravný prostředek proti
tomuto rozhodnutí komory nebo jejího orgánu.

3. Pokud Nejvyšší soud rozhodne o tom, že příslušná volba byla
neplatná, neznamená to, že mandát příslušného senátora tímto
rozhodnutím zanikl, nýbrž že vůbec nevznikl.

4. O opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby
senátora rozhoduje Ústavní soud, přičemž v rozhodnutí vysloví,
že senátor buď byl anebo nebyl platně zvolen. Vyhlášením nálezu
Ústavního soudu, jímž bylo vyhověno opravnému prostředku,
pozbývají platnosti rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto
nálezu odporují" (§ 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).

D) V daném případě podala stížnost proti vydání osvědčení
o zvolení JUDr. D. L. senátorkou ČSSD a Nejvyšší soud ČR
napadeným usnesením rozhodl, že volba senátorky JUDr. D. L. je
neplatná a že jí nelze vydat osvědčení o zvolení za senátora.
K tomu Ústavní soud uvádí, že Senát a jeho Mandátový a imunitní
výbor - jak plyne z výše uvedené argumentace - postupovaly
správně, když mandát JUDr. L. neověřily, neboť respektovaly
předmětné usnesení Nejvyššího soudu ČR. Zároveň je však namístě
znovu konstatovat, že podle ustanovení § 91 odst. 3 zákona
o Ústavním soudu vyhlášením nálezu, kterým Ústavní soud vyhověl
opravnému prostředku, pozbývají platnosti rozhodnutí jiných
orgánů, která tomuto nálezu odporují. Z uvedeného tedy vyplývá,
že pokud Ústavní soud opravnému prostředku vyhoví, pozbude
platnosti jak napadené usnesení Nejvyššího soudu ČR, tak také
usnesení Senátu a jeho Mandátového a imunitního výboru, a to ex
lege, aniž by se jimi Ústavní soud musel samostatně formálně
zabývat.

E) Podstata souzené věci spočívá v tom, že podle názoru Nejvyššího
soudu ČR byl porušen volební zákon, a to v ustanovení § 16, jež
se týká úpravy volební kampaně. K tomuto porušení mělo dojít
tím, že (1.) dne 20.11.1998 deník LN uveřejnil článek "Brněnská
primátorka L. má šanci stát se předsedkyní Senátu"; stejného
dne tentýž deník publikoval předvolební průzkum, v němž za
jednoznačnou favoritku označil JUDr. D. L., že (2.) dne 21.
11. 1998 Lidové noviny uveřejnily v článku "Komise jednaly
o kampani" část s podtitulkem "Kandidát B. jednal nemorálně"
a že (3.) dne 20. 11. 1998 bylo D. L. umožněno vystoupit
v televizním zpravodajském pořadu Jihomoravský večerník, kde se
údajně vyjadřovala ke svojí volební kampani a hodnotila ji.

Nejvyšší soud ČR v podstatě dospěl k právnímu závěru, že
přestože JUDr. L. subjektivně porušení pravidel volebního boje
nezpůsobila, volební zákon musí být dodržován objektivně
a v záporném případě "může to mít, pokud někdo tento nedostatek
napadne, pouze jediný důsledek - neplatnost voleb".

Navrhovatelka oproti tomu zastává názor, že volební zákon
nespojuje porušení povinností zakotvených v ustanovení § 16
volebního zákona se sankcí neplatnosti volby a že neplatnost volby
nemůže být ztotožňována ani se subjektivní ani s objektivní
odpovědností. Navíc, mandát senátora vzniká zvolením, a rozhodnutí
soudu o neplatnosti volby není uvedeno mezi taxativním výčtem
důvodů zániku mandátu podle čl. 25 Ústavy ČR.

F) Ústavní soud dospěl k těmto závěrům:

a) Z ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona vyplývá, že
"volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí
být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na
jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány
nepravdivé údaje." Podle odst. 5 citovaného ustanovení je
"v době 48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb zakázána
volební agitace pro politické strany, koalice a kandidáty; je
zakázáno zveřejňování údajů, které by mohly poškodit
politickou stranu, koalici nebo kandidáta, a to slovem,
písmem, zvukem i obrazem v budovách, kde sídlí okrskové
volební komise, a v jejich bezprostředním okolí. Zveřejňovat
výsledky předvolebních průzkumů veřejného mínění je dovoleno
nejpozději do sedmého dne přede dnem voleb. V době voleb je
zakázán jakýkoliv volební průzkum v objektu, v němž je
umístěna volební místnost." Podle odst. 7 tohoto ustanovení
"v průběhu voleb až do uzavření volebních místností je
zakázáno uveřejňovat výsledky volebních průzkumů."

b) Z dikce zákona - byť ne jen z ní - lze dovodit několik
základních skutečností. V první řadě je zřejmé (a v tom dává
Ústavní soud za pravdu navrhovatelce), že vymezení pravidel
vedení volební kampaně, jak vyplývá z ustanovení § 16
volebního zákona, není komplexní a že volební kampaň více či
méně upravuje celá řada ustanovení jiných právních předpisů
(občanský zákoník, trestní zákon, zákon o přestupcích atd.).
Ustanovení § 16 volebního zákona je proto nutno rozumět i tak,
že navazuje na jiné právní předpisy a "zvýrazňuje" jejich
význam - z pochopitelných důvodů - v období těsně před
volbami. To vyplývá zejména z ustanovení § 16 odst. 2, z něhož
je patrno, že je nelze interpretovat např. pomocí logického
argumentu a contrario tak, že mimo období oficiální volební
kampaně je možno se chovat nečestně a nepoctivě, nýbrž že
čestně a poctivě je nutno se chovat vždy, nicméně těsně před
volbami je tomu věnována největší pozornost.

Zároveň platí, že právní úprava volební kampaně není a ani
nemůže být upravena vyčerpávajícím způsobem, jak to ostatně lze
vypozorovat i u srovnatelných zahraničních právních úprav. Např.
podle ustanovení § 32 německého volebního zákona
(Bundeswahlgesetz, BGBl. I S. 1288 ve znění pozdějších předpisů)
je výslovně zakázána toliko volební propaganda v bezprostřední
blízkosti volebních místností a zveřejňování výsledků veřejného
mínění, a to pouze v době voleb. Podle ustanovení § 58 rakouského
volebního zákona (Nationalrats-Wahlordnung, BGBl. 1992/471) je
v budovách, kde se nacházejí volební místnosti a v jejich okolí
v den voleb zakázána jakákoliv volební kampaň, obzvláště dotazy na
voliče, rozdávání volebních materiálů, konání shromáždění a držení
zbraní. Pravidla vedení volební kampaně jsou tedy a nutně musí být
- již z povahy věci - značně obecná a je právě úkolem soudní
judikatury je blíže dotvářet a konkretizovat.

c) Polemika, obsažená na jedné straně v napadeném usnesení
Nejvyššího soudu ČR a na straně druhé v opravném prostředku,
týkající se objektivního či subjektivního porušení volebního
zákona (§ 16), je značně zavádějící. Obecně vzato by totiž
nemělo jít výlučně o to, zda byl porušen volební zákon
objektivně či subjektivně, nýbrž je třeba vzít v úvahu
okolnosti konkrétního případu a intenzitu a způsob porušení
volebního zákona. Z této myšlenky je nutno vycházet
i v souzené věci. Nedá se tedy obecně konstatovat, že každé
porušení volebního zákona vyvolává (pokud je napadeno)
neplatnost voleb, ani že sankcí neplatnosti volby nemůže být
porušení volebního zákona postiženo vůbec. Každý případ - jak
již bylo uvedeno - je totiž nutno posuzovat a vyhodnocovat
nikoliv formálně, nýbrž materiálně: vždy individuálně
a s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem ve výše
uvedeném smyslu.
d) Nelze tedy souhlasit s názorem navrhovatelky, že porušení
pravidel volební kampaně (§ 16 volebního zákona) vůbec nemůže
vést k neplatnosti voleb. Je sice pravdou, že právní úprava je
v tomto smyslu ne zcela jednoznačná, nicméně je právě úkolem
obecných soudů - a také Ústavního soudu - ji blíže
interpretovat a konkretizovat. Obecný závěr Nejvyššího soudu
ČR, že porušení volebního zákona (pravidel volební kampaně)
může vést k "zneplatnění voleb", proto není namístě
zpochybňovat.
e) K názoru navrhovatelky ohledně protiústavnosti případného
soudního (senátního) rozhodnutí o zániku mandátu senátorky
z důvodu čl. 25 Ústavy - který na nic takového nepamatuje - je
nutno uvést, že se v daném případě nejedná o rozhodnutí
o zániku mandátu s účinky ex nunc, nýbrž o rozhodnutí
o neplatnosti volby senátorky s účinky ex tunc. To znamená, že
v případě vyhovění volební stížnosti mandát vůbec nevznikl
a rozpor s čl. 25 Ústavy tedy neexistuje. Ústavní soud totiž
i v tomto případě vychází ze svojí ustálené judikatury, podle
níž v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu
umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu
s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy, musí je všechny státní orgány interpretovat ústavně
konformním způsobem (srov. např. nález Pl. ÚS 5/96, Ústavní
soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, C. H. Beck, Praha,
1997, str. 203). V daném případě je možno se navíc opřít
o srovnání institutu dodatečných voleb podle ustanovení § 79
volebního zákona a institutu doplňovacích voleb podle
ustanovení § 80 volebního zákona, kdy dodatečné volby se
vztahují na případy, kdy ve volebním obvodu "nedošlo ke
zvolení senátora", zatímco doplňovací volby se týkají případů,
kdy v průběhu volebního období "zanikl mandát".
f) Ústavní soud se tedy v souzené věci - vzhledem k těmto obecným
závěrům - soustředil na otázku, (1.) zda v daném případě byl
porušen volební zákon a (2.) pokud ano, zda intenzita jeho
porušení je natolik závažná, že může vést k rozhodnutí
o neplatnosti volby.
g) Ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona - jak již bylo
uvedeno - stanoví, že volební kampaň musí probíhat čestně
a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech, politických
stranách nebo koalicích zveřejňovány nepravdivé údaje. Podle
odst. 5 citovaného ustanovení je v době 48 hodin před
zahájením voleb a ve dny voleb zakázána volební agitace pro
politické strany, koalice a kandidáty. Zveřejňovat výsledky
předvolebních průzkumů veřejného mínění je dovoleno nejpozději
do sedmého dne přede dnem voleb.

Při interpretaci těchto ustanovení vycházel Ústavní soud
nejdříve z jejich gramatického znění. V první řadě není náhodné,
že zákonodárce v uvedených odstavcích ustanovení § 16 volebního
zákona použil rozdílnou terminologii: zatímco v odst. 2 operuje
s pojmem "volební kampaň", hovoří v odst. 5 o "volební agitaci".
Je totiž zřejmé z povahy věci, že nelze v "době moratoria"
48 hodin před zahájením voleb a ve dny voleb zcela zakázat
jakoukoliv volební kampaň, neboť takovýto zákaz by ve svých
důsledcích nutně znamenal např. odstranění všech volebních plakátů
a billboardů, což je technicky velmi obtížně proveditelné.
Odst. 5 citovaného ustanovení je proto nutno interpretovat spíše
restriktivně, a to tak, že zákonodárce měl na mysli zákaz aktivní
volební kampaně, tzn. zamýšlené a cílené agitace, účelově
směřované pro politické strany, koalice a kandidáty.

h) V souzené věci Ústavní soud shledal, že v televizním šotu,
vysílaném v České televizi v rámci pořadu Jihomoravský
večerník, JUDr. D. L. reagovala na informaci o distribuci
letáků, které podporovaly kandidáta ČSSD V. B. slovy: "To je
taková celá série pokusů mě jaksi pošpinit v očích brněnských
občanů a samozřejmě mě to znevažuje. Nicméně já jsem prostě
tímto způsobem žádnou kampaň nevedla." Ve stejném
zpravodajském šotu se k věci vyjádřil volební zmocněnec ODS,
který uvedl, že z letáků není zřejmý jejich autor, dále L. Z.
(další kandidát), o němž bylo v jednom z letáků uvedeno, že
podporuje kandidáta ČSSD, a který se od tohoto letáku
distancoval; k této otázce zaujal stanovisko také představitel
ČSSD, jenž uvedl, že letáky nejsou dílem ČSSD, že neví, kdo je
distribuoval a že jejich distribuce V. B. neprospěje. Na závěr
zpravodajského šotu reportér oznámil, že v této věci byla dána
stížnost k volební komisi, že však zákon pro tyto případy
nezná sankce.

ch) Ústavní soud usuzuje, že ve vysílání tohoto televizního
zpravodajského šotu porušení pravidel vedení volební kampaně
ve smyslu ustanovení § 16 volebního zákona nelze - v intenzitě
ohrožující objektivnost voleb - shledat. JUDr. D. L. ani nikdo
jiný v něm totiž neuvedli údaje nepravdivé (§ 16 odst. 2 cit.
ustanovení), neboť fakt samotné distribuce předmětných letáků
(ve prospěch V. B.) a jejich obsah nebyly předmětem sporu;
zabývala se jimi také Obvodní volební komise č. 58, která na
svém zasedání konaném ve dnech 20. - 21.11.1998 celou
záležitost označila za "morálně odsouzeníhodnou". Zmíněným
zpravodajským šotem nebyl porušen ani zákaz volební agitace,
neboť jej - ve výše uvedeném smyslu - nelze vykládat jako
účelovou, zamýšlenou a aktivní volební agitaci pro kandidátku
JUDr. L. Předmětný televizní šot byl totiž toliko informativní
a jeho zpracovatelé se v něm evidentně pokoušeli dát prostor
zaznít různým názorům. Tento šot tedy nebyl zaměřen
jednostranně, nýbrž se v jeho rámci k dané otázce vyslovili
rovněž představitel ČSSD a kandidát L. Z., takže jím divák
nemohl být jednostranně ovlivňován. Vystoupení D. L. nelze
označit ani za "nečestné a nepoctivé", protože se ve svém
krátkém vyjádření pouze ohradila proti stylu této kampaně
a uvedla, že takto svoji kampaň nevedla. I když toto
vystoupení nelze zcela akceptovat (a je možné mít proti němu
výhrady), nenabylo po dle názoru Ústavního soudu takové
intenzity, aby bylo schopno zásadním způsobem výsledky voleb
ovlivnit. O tom se Ústavní soud zmiňuje i na jiném místě
tohoto nálezu (bod V.).

i) Ústavní soud neshledal porušení volebního zákona v takové
míře, aby to mohlo zpochybnit celkové výsledky voleb, ani
v předmětných dvou článcích v deníku LN (20.11.1998
a 21.11.1998).

(1.) Ve vydání ze dne 20.11.1998 deník LN uveřejnil článek
"Brněnská primátorka L. má šanci stát se předsedkyní
Senátu" a zároveň uvedly výsledky všech senátních obvodů
(kde se konaly volby), z prvního kola voleb s tipem
redakce pro výsledek druhého kola. V případě obvodu
č. 58 byla za jednoznačnou favoritku označena D. L.
(2.) Ve vydání ze dne 21.11.1998 deník LN uveřejnil článek
"Komise jednaly o kampani", v jehož jedné části,
nadepsané "Kandidát ČSSD B. jednal nemorálně",
informovaly o zasedání Obvodní volební komise
v Brně-městě, která údajně "morálně odsoudila distribuci
volebních materiálů senátního kandidáta ČSSD V. B. po
oficiálním ukončení kampaně" (viz cit. článek).

K těmto novinovým článkům Ústavní soud uvádí, že v prvním
případě (1.) Lidové noviny neotiskly informace, které by bylo
možno pokládat za nepravdivé a nelze usuzovat, že by se tím
dopustily nečestného či nepoctivého chování ve smyslu volebního
zákona. V uvedených příspěvcích byl totiž pouze konstatován
výsledek prvního kola senátních voleb a tip redakce na výsledek
druhého kola voleb, přičemž rovněž informace o tom, že se o D. L.
uvažovalo jako o kandidátce na předsedkyni Senátu se zakládala na
pravdě. (2.) Ve druhém případě v předmětném příspěvku Lidové
noviny nepochybně zvolily poněkud nešťastnou a zavádějící
informaci, když uvedly distribuci letáků do souvislosti s jednáním
V. B. Není však důvodu se domnívat, že by pouze tímto článkem mohl
být porušen volební zákon v takové míře, že by jeho formulace
i obsah ve svých důsledcích mohly vést ke zneplatnění voleb.

Uvedené závěry vyplývají - mimo jiné - ze skutečnosti, že
Ústavní soud akcentoval zejména aspekty materiální, přihlédl ke
konečnému výsledku senátních voleb v daném volebním obvodu a vzal
zřetel na otázku, zda a do jaké míry byla v souzené věci ohrožena
funkce voleb v demokratické společnosti. Z oficiálního zápisu
Ústřední volební komise vyplývá, že v prvním kole získala D. L.
9.562 hlasů a V. B. 6.955 hlasů. Ve druhém kole voleb získala
D. L. 9.797 hlasů a V. B. 9.534 hlasů, tj. rozdíl hlasů činil
263. Z toho je zřejmé, že rozdíl hlasů ve prospěch D. L. ve druhém
kole senátních voleb byl značně těsný, takže na první pohled mohlo
dojít k volebnímu "zvratu" rozhodnutím pouze malého počtu voličů.
Nicméně nelze přehlédnout, že ze srovnání výsledků prvního kola
a druhého kola voleb vyplývá, že počet hlasů pro D. L. byl v obou
kolech relativně konstantní, k výraznému nárůstu nedošlo (pouze
o 2,45 %) a naopak právě V. B. obdržel ve druhém kole voleb
podstatně více hlasů než v kole prvním (o 37,08 %), což by se
případně mohlo přičítat i kampani vedené v jeho prospěch, již
volební komise kritizovala a na niž JUDr. L. reagovala. Lze tedy
usuzovat, že ani předmětné články ani televizní šot (týkající se
D. L.) výsledek druhého kola senátních voleb zásadním způsobem
neovlivnily a funkci voleb v demokratické společnosti nenarušily.

j) Ústavní soud dále zdůrazňuje, že i když je řízení o opravném
prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo
senátora řízením specifickým - jehož prvotním úkolem je ochrana
funkce voleb v demokratické společnosti z hlediska tzv.
objektivního ústavního práva - je třeba i v rámci něho
reflektovat ochranu základních práv a svobod fyzických
a právnických osob. Přestože tedy volební zákon vylučuje
aktivní volební agitaci v zákonem vymezeném období, nemůže
sledovaný cíl tohoto omezení (tj. ochrana subjektivního
rozhodování voličů) porušovat jiná základní práva a svobody,
zejména svobodu projevu a právo na informace. I v zákonem
chráněném období mají tedy sdělovací prostředky právo přinášet
informace, mohou prezentovat i vlastní názory, toliko je jim
zapovězeno aktivně agitovat pro ty které kandidující subjekty.
I z tohoto pohledu je proto nutné hodnotit souzenou věc. Nelze
totiž nevidět, že svoboda projevu a právo na informace patří
mezi hlavní pilíře demokratické společnosti, jichž ve své práci
přirozeně využívají zejména sdělovací prostředky. Uvedené
základní právo a jeho realizace nutně tvoří esenciální podmínku
jejich svobodné existence. Při každém omezení tohoto základního
práva je proto třeba postupovat s krajní opatrností
a úzkostlivě dbát ústavních předpisů, závazných norem
mezinárodního práva (čl. 10 Ústavy) a judikatury Evropského
soudu pro lidská práva.

Z těchto obecných myšlenek vychází i interpretace ustanovení
§ 16 volebního zákona. Zásadu čestnosti a poctivosti volební
kampaně a zákaz volební agitace v době 48 hodin před volbami
a během nich tedy nelze vykládat natolik široce, jako by zákon
vytvořil společenské vakuum, které existenci svobody projevu
a práva na informace (v souvislosti s volbami) neumožňuje. To je
blíže rozvedeno v další části tohoto nálezu (V.).

V.
Jak již Ústavní soud uvedl, podstata jeho argumentace se
soustředila na otázku, zda bylo v souzené věci porušeno tzv.
objektivní ústavní právo, konkrétně zda došlo k porušení volebního
zákona a zda intenzita takového porušení byla tak závažná, že by
měla vést k rozhodnutí o neplatnosti voleb. Dále se však Ústavní
soud již na jiném místě tohoto nálezu zabýval námitkou
navrhovatele, že - byť je řízení o opravném prostředku proti
rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora řízením
specifickým (ve srovnání s institucí ústavní stížnosti) - nelze
ani v něm rezignovat na ochranu základních práv a svobod fyzických
a právnických osob, pokud byla (v souvislosti s volbami poslanců
a senátorů) zásahem orgánu veřejné moci porušena. Proto se Ústavní
soud zabýval i tímto aspektem věci. V tomto směru se lze opřít
zejména o Listinu základních práv a svobod (čl. 17), o Úmluvu
o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 10)
a o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, která se zabývá
otázkou ochrany práva na svobodu projevu v období volební kampaně
(srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2.
1998 - Bowman c. Velká Británie, č. 141/1996/760/961).

Proto Ústavní soud dále zvažoval, zda napadenými rozhodnutími
- v jejich důsledcích - nedošlo k porušení základního práva na
svobodu projevu a práva na informace ve smyslu (čl. 17 Listiny
a čl. 10 Úmluvy). Tato úvaha vyplývá ze skutečnosti, že
rozhodnutím Nejvyššího soudu ČR byla volba JUDr. L. prohlášena za
neplatnou a rozhodnutím orgánu Senátu jí nebyl ověřen mandát právě
proto, že v průběhu volební kampaně o ní noviny uveřejnily určité
informace (výše zmíněné) a že sama JUDr. L. v té době vystoupila
v televizní relaci.

Ústavní soud zkoumal zejména následující otázky:

1. Zda došlo k zásahu do tohoto práva a zda jsou tyto články
Listiny a Úmluvy použitelné.

A. Odpověď je kladná. - Podle čl. 17 odst. 1 - 3 Listiny svoboda
projevu a právo na informace jsou zaručeny. Každý má právo
vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo
jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat
a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.
Cenzura je nepřípustná. Obdobnou ochranu poskytuje i čl. 10
Úmluvy. Jde o právo, které je jedním z úhelných kamenů
demokratického státu, neboť teprve svobodné informace a jejich
výměna a svobodná diskuse činí z člověka občana demokratické
země. Jsou to zejména tisk, rozhlas a televize, jež informace
rozšiřují a zprostředkovávají; v této souvislosti má svoboda
informací význam mimořádný. Tomu odpovídá i známá judikatura
Evropské komise pro lidská práva a Evropského soudu pro lidská
práva (srov. např. Sunday Times v. Velká Británie (1978,
A-30). Jestliže tedy tisk a televize - byť v souvislosti
s volbami - inkriminované informace přinesly, JUDr. L.
vystoupila v televizi a v důsledku toho byly volby prohlášeny
za neplatné a mandát JUDr. L. nebyl ověřen, pak o zásah do
práva na svobodu projevu a práva na informace nepochybně jde
a oba články Listiny a Úmluvy jsou v souzené věci použitelné.

2. Tato práva však nejsou bezbřehá. Jejich omezení stanoví:

Čl. 17 odst. 4 Listiny, podle něhož svobodu projevu a právo
vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření
v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod
druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného
zdraví a mravnosti.

Čl. 10 odst. 2 Úmluvy, podle něhož výkon těchto svobod,
protože zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým
formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon
a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní
bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti,
předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky,
ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných
informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.

Tato omezení mají povahu výjimky ze základního práva na
svobodu projevu a práva na informace, a proto je třeba vykládat je
podle obecných zásad restriktivně. Tento přístup zvolil i Ústavní
soud.
Z citovaných článků Listiny a Úmluvy vyplývá, že omezení
uvedeného základního práva je vázáno na následující podmínky: musí
je stanovit zákon, který sleduje legitimní cíl a musí jít o takové
omezení, které je v demokratické společnosti nezbytné.

3. Ústavní soud v prvé řadě zkoumal, zda omezení ve smyslu cit.
článků jsou dána zákonem. Obecně vzato je tomu tak, neboť tato
omezení normují §16 odst. 2, § 16 odst. 5 a § 16 odst. 7
volebního zákona. Judikatura Evropského soudu však vyžaduje,
aby omezující zákon měl i určité vlastnosti, totiž, aby byl
dostupný a aby jeho následky byly předvídatelné natolik, aby
bylo občanu umožněno upravit své chování se zřetelem na ně
(srov. již citovaný rozsudek ve věci Sunday Times). V tomto
směru zjistil Ústavní soud následující:

A. dostupnost zákona - tato podmínka je splněna; v tomto směru
žádné námitky vzneseny nebyly.

B. předvídatelné následky zákona - otázka, zda je splněna i tato
náležitost, je značně složitější.

a) Podle stěžovatele zákon výslovně nestanoví sankci neplatnosti
za porušení § 16 odst. 2 a 5 volebního zákona.

Touto otázkou se Ústavní soud zabývá i na jiném místě tohoto
nálezu (str.26 - F/d). K tomu lze dodat, že na tuto sankci lze
nepřímo usuzovat toliko z § 79 volebního zákona - který hovoří
o usnesení soudu o neplatnosti volby . - v souvislosti s § 88
odst. 1 a 2 a s § 200n o. s. ř.
již platnosti volby netýkají, toliko upravují pravomoc soudu
rozhodovat o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení). Zákon
však jinou sankci nezná. Jestliže tedy základní přikazující
a zakazující norma ohledně volební kampaně je upravena v § 16
odst. 2 a 5 volebního zákona a jestliže § 79 - byť nepřímo
- zakotvuje sankci neplatnosti voleb vyslovenou soudem - pak se
zřejmě tato sankce může týkat i porušení § 16 odst. 2 a 5
volebního zákona, pokud by k němu v příslušné intenzitě došlo.

b) Nicméně je pravda, že výslovně tato sankce právě pro porušení
§ 16 odst. 2 a 5 volebního zákona stanovena není a její
použitelnost by in eventum mohla vzbuzovat pochybnosti.
Předvídatelnost této sankce je problematizována zejména se
zřetelem k otázce, zda tato sankce - tj. neplatnost volby
senátora - dopadá vždy, jestliže kdokoli cit. ustanovení
v odpovídající intenzitě poruší či zda je podmínkou jejího
použití porušení citovaných ustanovení příslušným kandidátem na
funkci senátora (poslance). I když lze souhlasit s tím, že
účelem zákona (§ 16 odst. 2 a 5) je ochrana čistoty a čestnosti
volební kampaně jako takové, je třeba - vzhledem k poměrně
obecnému znění zákona - zkoumat i soudní judikaturu, která
teprve zákon uvádí v život a na niž by se měl kandidát právem
spolehnout.

Ústavní soud se proto soustředil na judikaturu Nejvyššího
soudu ČR ve věcech stížností proti vydání osvědčení o zvolení
poslance (senátora) ve smyslu §§ 88, 89 volebního zákona a § 200n
o. s. ř.

V souzené věci (jak již bylo uvedeno) Nejvyšší soud ČR
zjistil, že deník LN ve dnech 20. a 21.11.1998 (v 1. a 2. den)
voleb uveřejnil ve třech případech články, které favorizovaly
kandidátku do senátu JUDr. L. a ve svých důsledcích prováděly
volební agitaci (blíže lze odkázat na napadené usnesení Nejvyššího
soudu ČR). Jde o celostátní deníky a podle názoru Nejvyššího soudu
ČR "otázka zavinění nebo účasti kandidáta na takové volební
agitaci je v těchto případech irelevantní". Dále Nejvyšší soud ČR
zjistil, že dne 20.11.1998 vysílala Česká televize v tzv.
Jihomoravském večerníku šot, mimo jiné o tom, že se v době
moratoria pro volební agitaci "objevily materiály", agitující pro
kandidáta ČSSD V. B. a zaměřené proti kandidátce JUDr. L.. Podle
zjištění Nejvyššího soudu ČR v tomto šotu vystoupila i JUDr. L.
a v podstatě prohlásila, že s "takovým postupem nesouhlasí, že je
určen na její diskreditaci a ona sama takovým způsobem volební
kampaň nevedla". Toto prohlášení JUDr. L. považoval Nejvyšší soud
ČR objektivně za volební agitaci. V závěru odůvodnění napadeného
usnesení Nejvyšší soud ČR uvedl: "Není diskuse o tom, že JUDr. L.
subjektivně .. porušení pravidel volebního boje nezpůsobila
s výjimkou uváděného televizního vystoupení. Není žádného důkazu
o tom, že by uvedené články a televizní pořad inspirovala. Zákon
stojí na tom, že v průběhu volební kampaně mají být jeho
ustanovení objektivně dodržována.".

Zcela jiné hledisko však zvolil Nejvyšší soud ČR v usnesení
ze dne 7. 7.1998, sp. zn. 11 Zp 22/98, vydaném k návrhu L. S.
proti odpůrci Dr. J. V. a Ústřední volební komisi, jímž stížnost
navrhovatele proti vydání osvědčení o zvolení Dr. V. poslancem PSP
zamítl. Podle odůvodnění cit. usnesení ve dnech 18. a 19. 6.1998
byl ve více případech roznášen občanům do jejich domácností
propagační materiál Dr. J. V. opatřený jeho fotografií, podpisem,
logem US s výzvou, aby voliči pečlivě uvážili, komu odevzdají svůj
hlas. Roznášku těchto materiálů objednal Dr. J. V. u České pošty,
s. p., v celkovém množství 268.000 kusů s ukončením roznášky
16. 6.1998. Nejvyšší soud ČR dovodil, že zakázanou volební agitací
(z níž lze případně vyvozovat i právní důsledky v řízení
o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení poslancem) se rozumí
provádění aktivní cílené propagační činnosti samotného kandidáta
na poslance (politické strany, koalice), sledující ovlivnění
voličů, popř. provádění takové činnosti na jejich pokyn, žádost,
s jejich souhlasem nebo s jejich vědomím, a to v době 48 hodin
před zahájením voleb. V posuzované věci však prý nebylo prokázáno
tvrzení navrhovatele, že se ze strany 1. odpůrce
(roz. Dr. J. V.), popř. jeho politické strany, jednalo o činnost,
která by představovala porušení zákazu volební agitace podle
§ 16/5 zákona.

Ústavní soud usuzuje, že již pouhé porovnání obou citovaných
rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR zřetelně dokumentuje, že v jeho
zásadním právním názoru došlo k znatelnému posunu. Zatím co
v prvním rozhodnutí ze dne 7. 7.1998 vyžadoval Nejvyšší soud ČR
porušení zákazu volební agitace v době moratoria samotným
kandidátem (jeho politickou stranou), popř. s jeho souhlasem či
vědomím, v napadeném rozhodnutí ze dne 3.12.1998 princip
subjektivního vztahu kandidáta (politické strany) k porušení
zákonného moratoria opouští a zdůrazňuje, že zákon stojí na zásadě
objektivního dodržování jeho ustanoveními a že otázka zavinění či
účasti kandidáta na volební agitaci (roz. v době moratoria) není
rozhodná. Podle přesvědčení Ústavního soudu oba případy
srovnatelné jsou, neboť rozvážení propagačních materiálů kandidáta
do domácností konkrétních občanů může být podle okolností stejně
účinné, popř. i účinnější než článek v tisku či televizní šot,
který sleduje náhodný čtenář či divák.

Jak již bylo uvedeno na jiném místě, při úvaze
o předvídatelnosti zákona (jeho následků), se nelze omezit toliko
na jeho text gramatický. Je to soudní rozhodování, které - byť
nemá klasický precedenční charakter - zákon interpretuje, popř.
i dotváří a jeho relativní konstantnost garantuje právní jistotu
a zajišťuje i obecnou důvěru v právo. To se týká zejména
Nejvyššího soudu ČR, který je vrcholným soudním orgánem v oblasti
obecného soudnictví (srov. § 92 Ústavy). Tím přirozeně není
popíráno, že se judikatura soudů se zřetelem k řadě aspektů,
zejména s přihlédnutím ke změnám společenských podmínek, může
vyvíjet a měnit. To však nic nemění na skutečnosti, že se
v souzené věci napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR
principiálně odchýlilo od zásadního právního názoru, který týž
soud vyslovil pouhých 5 měsíců před tím a jímž obsah § 16 odst.
2 a 5 zákona č. 247/1991 Sb. naplnil. To v dané souvislosti
opomenout nelze.

Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že citovaný zákon (jeho
následky) v souzené věci předvídatelný nebyl. Základní podmínka
omezení práva na svobodu projevu a práva na informace, tedy
existence zákona, majícího požadované vlastnosti (předvídatelné
následky), tedy v souzené věci není dána.

Pro úplnost se Ústavní soud zabýval i dalšími podmínkami
omezení základního práva na svobodu projevu a práva na informace,
obsaženými v čl. 17 Listiny i v čl. 10 Úmluvy. Jak již bylo
uvedeno, těmito podmínkami jsou legitimní cíl omezení základního
práva a nezbytnost takového omezení v demokratické společnosti.

4. Tzv. legitimní cíle (omezení základního práva) jsou v čl. 17
odst. 2 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy zakotveny prakticky
shodně či velmi podobně. Patří mezi ně zejména zájmy národní
a veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti,
ochrana zdraví a morálky, zachování autority a nestrannosti
soudní moci a zájem na ochraně pověsti nebo práv (a svobod)
druhých. Podle názoru Ústavního soudu lze citovaná ustanovení
- se zřetelem k jejich smyslu - vztáhnout i na souzenou věc. To
se týká zejména zájmu na ochraně práv (svobod) jiných, jenž
mohl být novinovými články a televizní relací dotčen. Proto
Ústavní soud usuzuje, že tzv. legitimní cíl (omezení základního
práva na svobodu projevu a práva na informace) v souzené věci
dán byl.

5. Ústavní soud se konečně zabýval - byť jen pro úplnost, jak již
bylo řečeno - otázkou, zda omezení základního práva na svobodu
projevu a práva na informace a sankce neplatnosti voleb
(JUDr. L. do Senátu Parlamentu ČR) byly v demokratické
společnosti nezbytné.

a) Ústavní soud uznává, že smyslem ust. § 16 odst. 2 a 5 zákona č.
247/1991 Sb. je nepochybně ochrana čestnosti a poctivosti
voleb, k čemuž zákon volí i jisté omezující prostředky v době
48 hodin před volbami. (Tyto otázky jsou blíže zmíněny na jiném
místě.) Lze souhlasit s tím, že - institucionálně vzato - by
obvykle nebylo na místě soustředit se výhradně na otázku, zda
to byl toliko kandidát (politická strana), jenž uvedené
ustanovení porušil. Na druhé straně však lze stěží zcela
důsledně akceptovat striktně objektivní kritérium, které
v souzené věci zvolil Nejvyšší soud ČR, a ignorovat skutečnost,
že - jak Nejvyšší soud ČR sám uvedl - kandidátka JUDr. L.
porušení pravidel volebního boje subjektivně nezpůsobila
(s výjimkou televizního vystoupení) a články v Lidových
novinách a televizní vystoupení neinspirovala. Opačný výklad by
zákonitě vedl k tomu, že by kterýkoli subjekt (např. každé, byť
i bulvární medium) mohl docílit neplatnost volby jakéhokoli
kandidáta zcela bez jeho přičinění, což by - in eventum - mohlo
volby výrazně narušit, popřípadě, důsledně vzato, i zmařit.
Takové následky přirozeně zákonodárce nezamýšlel.

b) Nejvyšší soud ČR vytkl kandidátce JUDr. L. pouze její
vystoupení v televizi, v němž prohlásila, jak plyne
z videokazety, jež je součástí soudního spisu, v reakci na
informaci o distribuci letáků ve prospěch kandidáta V. B. toto:
"To je taková celá série pokusů mě jaksi pošpinit v očích
brněnských občanů a samozřejmě mě to znevažuje. Nicméně já jsem
prostě tímto způsobem žádnou kampaň nevedla".

To, jak již bylo uvedeno, označil Nejvyšší soud ČR objektivně
za volební agitaci. Nelze však nevidět, že tzv. moratorium v době
48 hodin před volbami (ani obecný princip čestné a poctivé volební
kampaně) neznamenají zákonem vytvořené sterilní prostředí, které
jakoukoli svobodu projevu a právo na informace znemožní. Z obsahu
spisu vyplývá, že vystoupení JUDr. L. v televizním šotu
předcházelo distribuování volebních materiálů preferujících již po
ukončení volební kampaně kandidáta V. B. a zaměřené proti
kandidátce JUDr. L. (V této souvislosti lze poznamenat, že - jak
již bylo uvedeno - počet odevzdaných hlasů právě pro V. B. vzrostl
z 6.955 v prvním kole na 9.534 v kole druhém.) Podle napadeného
rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sama obvodní volební komise tuto
záležitost (tj. distribuování materiálů ve prospěch V. B.)
označila za morálně odsouzeníhodnou. Jestliže se JUDr. L. za této
situace proti takovému jednání slušným způsobem ohradila, pak
nelze podle názoru Ústavního soudu její reakci (i s přihlédnutím
k jejímu obsahu) označit za volební agitaci (ve smyslu § 16
odst. 5 volebního zákona) takové intenzity, že by byla schopná
ovlivnit výsledek voleb. Při opačném názoru by byli zvýhodněni
kandidáti (politická strana) či kandidátovi stoupenci, kteří
volební moratorium porušují oproti kandidátům ostatním. Je ovšem
přirozené, že tímto výkladem Ústavní soud naprosto nemíní
tolerovat eventuální praxi střídajících se útoků a protiútoků
porušujících zásady čestné a poctivé volební kampaně a dodržování
volebního moratoria ve prospěch či neprospěch jednotlivých
kandidátů. Vždy ovšem bude záležet na formě a obsahu příslušného
veřejného vystoupení a na okolnostech konkrétního případu.

Při uvedených úvahách byl Ústavní soud veden i dosavadní
vlastní judikaturou, která umožnění výkonu volebního práva
zřetelně preferuje. Ve svém nálezu, sp. zn. IV. ÚS 275/96,
vyslovil Ústavní soud toto: "Jestliže účelem zákona
č. 247/1991 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, je
realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být
volen, pak sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována
v duchu čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Za takový výklad
považuje Ústavní soud toliko výklad, který je k tomuto základnímu
právu vstřícný - tedy takový, aby bylo umožněno volit a být volen
a ne naopak". - Sbírka nálezů a usnesení ÚS, Praha 1996, sv. 6,
str. 249. I když se citovaný nález týkal otázky registrace
kandidáta, lze podle přesvědčení Ústavního soudu vyslovenou právní
větu jako interpretační vodítko přiměřeně použít - podle okolností
- i v případech jiných.

V souvislosti s projednávanou problematikou lze poukázat i na
srovnání historické. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze
dne 8.11.1935 [BOH.12124 adm. (19224/35)] uvedl: Působení na
voliče lze jako porušení svobody volby uznat jen tenkráte za vadu
volebního řízení, resp. za důvod pro zrušení volby, stalo-li se
prostředky a za okolností, jež jsou svou povahou způsobilé vnutit
cizí vůli tak, aby bylo možno dospět k závěru, že volič podrobuje
se této vůli, jednal proti svému přesvědčení. Je tedy zřejmé, že
i historická judikatura správně právní, byť pocházející z doby
jiných společenskopolitických podmínek, vycházela při posuzování
porušení svobody voleb jako vady "volebního řízení" z interpretace
restriktivní.

Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že omezení základního
práva na svobodu projevu a práva na informace a sankce neplatnosti
zvolení kandidátky JUDr. L. ve smyslu čl. 17 Listiny a čl. 10/2
Úmluvy v demokratické společnosti nezbytné nebyly.

6. Z těchto úvah tedy vyplývá, že napadenými rozhodnutími bylo
- v jejich důsledcích - základní právo JUDr. L. na svobodu
projevu a právo na informace porušeno.
VI.
1) Ze všech těchto důvodů Ústavní soud opravnému prostředku
navrhovatele vyhověl a ve výroku nálezu vyslovil, že JUDr. D. L.
byla ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky, konaných ve
dnech 13. - 14.11.1998 a 20. - 21.11.1998 ve volebním obvodu
č. 58 Brno - město, platně zvolena senátorkou [§ 91 odst. 1, 2
písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.].

2) Vyhlášením tohoto nálezu pozbývají platnosti rozhodnutí
jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují, tedy

a) usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 3. 12. 1998,
sp. zn. 11 Zp 54/98, ve věci ČSSD proti JUDr. D. L. a Ústřední
volební komisi o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení
senátorem Senátu Parlamentu České republiky,
b) usnesení Mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu
České republiky č. 18 ze dne 15.12.1998 v bodu II., jímž se
konstatuje "neověření mandátu" JUDr. D. L. za volební obvod
č. 58 Brno - město,
c) usnesení Senátu Parlamentu České republiky č. 4 z 1. schůze dne
16.12.1998, jímž Senát "bere na vědomí" bod II. zprávy
Mandátového a imunitního výboru o
d) výsledku ověření platnosti volby senátorem.

Poučení:

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 18. února 1999

Chcete pokračovat ve čtení?

vytvořit účet zdarma

Zdroj: Rozsudek Ústavního soudu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, dostupné na nalus.usoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

Tato webová stránka používá cookies ke zlepšení prohlížení webu a poskytování dalších funkcí. Povolit cookies