ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce:
G. a. s., zastoupený JUDr. Josefem Tichým, advokátem se sídlem Kramoly 39, Ústí
nad Labem, proti žalovanému: 1) Krajskému úřadu Ústeckého kraje, se sídlem Velká
Hradební 48, Ústí nad Labem, zastoupenému JUDr. Danielem Volákem, advokátem se sídlem
Litvínov, Jiráskova 400, 2) Obecnímu úřadu Chlumec, se sídlem Krušnohorská 39,
Chlumec, a zúčastněných osob: I. Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem
Čerčanská 2023/12, Praha 4 - Nusle, II. Ing. Miroslav Nakládal, bytem Karla Rajnocha 2576,
Kroměříž, zast. Mgr. Hanou Poláchovou, advokátkou se sídlem 1. máje 1000, Rožnov pod
Radhoštěm, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem ze dne 30. 11. 2005, č. j. 15 Ca 10/2005 - 83,
takto :
I.
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 15 Ca 10/2005 - 83, se ve výroku I., jímž byla zamítnuta žaloba směřující
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 11. 2004, č. j. UPS 422/136682/04/Nos,
zrušuje a v části, jíž bylo přezkoumáváno rozhodnutí o vyvlastnění, se mu
věc vrací k dalšímu řízení.
II.
Žaloba se v části, směřující proti výroku správního rozhodnutí o určení náhrady
za vyvlastnění a způsobu její úhrady, odmítá.
III.
Kasační stížnost se v části, směřující proti výroku II. rozsudku o odmítnutí
žaloby proti
rozhodnutí Obecního úřadu Chlumec ze dne 13. 5. 2004,
č. j. SÚ/279/04/Li-věc.bř., zamítá.
Odůvodnění :
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým byla zamítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí 1. žalovaného ze dne 19. 11. 2004, č. j. UPS 422/136682/04/Nos,
a odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí 2. žalovaného ze dne 13. 5. 2004, č. j. SÚ/279/04/Li-
věc.bř. Obecní úřad Chlumec (2. žalovaný) 13. 5. 2004 rozhodl pod č. j. SÚ/279/04/Li-vyvl.
podle § 114 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen stavební
řád), k návrhu Ředitelství silnic a dálnic ČR, že vlastnické právo k pozemkům v k. ú. Č. Ú. se
na dobu neurčitou omezuje povinností každého vlastníka trpět umístění a provozování
inženýrských sítí stavby „Dálnice D., stavba, T.- státní hranice ČR-SRN, stavba část A“,
stavebního objektu SO 330 - přeložka kanalizace DN 300 včetně ochranného pásma a trpět
přístup za účelem uložení a údržby tohoto stavebního objektu na těchto pozemcích, a to ve
prospěch oprávněného, kterým je T. p. Ú., se sídlem (…).
Oprávněnému se zakládá právo
takovéto zařízení na těchto pozemcích umístit a provozovat, musí dbát toho, aby výkonem
oprávnění nezpůsobil škody vlastníku pozemku (…). Za omezení vlastnického práva náleží
povinnému jednorázová náhrada v penězích v celkové výši 280 Kč, kterou mu poskytne
navrhovatel. S užíváním k účelu, pro který bylo tímto rozhodnutím vyvlastněno, bude
oprávněným započato ve lhůtě 2 let ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Za
započetí užívání se považuje zahájení prací stavby (…) na podkladě stavebního povolení.
Dále bylo vysloveno zapsání omezení vlastnického práva do katastru nemovitostí a zamítnuty
námitky společnosti G. týkající se chybného stanovení věcných břemen a požadavku na
nutnost stanovení zřízení sjezdu z komunikace. V důvodech je konstatována obecná
prospěšnost stavby, soulad s územním plánem, územní rozhodnutí a znalecký posudek k výši
náhrady. První námitka byla zamítnuta s ohledem na rozsah věcného břemene podle vymezení
v geometrickém plánu a druhá námitka s tím, že mohla být uplatněna v řízení o umístění
stavby.
Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu
(2. žalovaný), v odvolacím řízení rozhodnutím ze dne 19. 11. 2004 výrok rozhodnutí
Obecního úřadu Chlumec (výrok A) změnil tak, že odkázal na ust. § 117 stavebního řádu,
pozemky přesněji specifikoval (p.p.č. o výměře 18 008 m2, p.p.č. o výměře 612 m2, p.p.č. o
výměře 1786 m2, vyvlastnění stanovil ve prospěch České republiky při hospodaření s tímto
majetkem Ředitelstvím silnic a dálnic ČR (…), účel vyvlastnění označil jako stavbu „Dálnice
D., stavba, T. - státní hranice ČR/SRN“, jako okamžik přechodu vlastnického práva určil den
nabytí právní moci tohoto rozhodnutí s tím, že současně zanikají i ostatní práva
k vyvlastňovaným pozemkům. Dále určil, že obecní úřad Chlumec stanoví náhradu za
vyvlastnění p.p.č ve výši 1 885 978 Kč, za p.p.č. ve výši 64 095 Kč, za p.p.č. 108/10 ve výši
187 048 Kč, s tím, že celková cena za vyvlastněné pozemky je 2 137 121 Kč a Ředitelství
silnic a dálnic ČR tuto částku uhradí do 15 dnů od právní moci rozhodnutí na účet Okresního
soudu v Ústí nad Labem. Počátek užívání stanovil obdobně jako prvostupňové rozhodnutí.
Tímto rozhodnutím krajský úřad změnil i odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (výrok B)
tak, že v něm poukázal na splnění podmínek pro vyvlastnění a neúspěšnost pokusu o získání
pozemků dohodou. K námitce stanovení způsobu a výše finanční náhrady odkázal na ust. § 2
odst.1 zákona č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastňování staveb, pozemků, porostů a práv
k nim, na ust. § 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování
v právních vztazích, na ust. § 1 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, a na ust.
§ 2 odst. 1, 3 vyhl.č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastňování staveb, pozemků, porostů a
práv k nim.
Vzhledem k tomu, že cena je hrazena ze státního rozpočtu, bylo vycházeno i
z cenové regulace plynoucí z výměru MF č. 02/2004 (oddíl A, čl. 4), když není možné
poskytnout cenu tržní požadovanou vlastníkem pozemků (jímž byl dán ke stavbě dne
8. 9. 1997 a 13. 11. 1998 souhlas). Dále odkázal na § 111 odst. 2 stavebního zákona a vyhl.
č. 540/2002 Sb. K další námitce, že pozemky vlastní zahraniční partner G. a. s., na něhož se
vztahuje ochrana investic podle mezinárodních smluv (§ 24, 25 obchodního zákoníku),
žalovaný uvedl, že vyvlastnění není v rozporu s mezinárodními smlouvami. Tyto smlouvy
chrání před nežádoucími účinky vyvlastnění jen vlastní zahraniční investici, nikoli prostředí, kde je umístěna. Navíc podle obchodního rejstříku je G. a.s. českou obchodní společností bez
zahraniční účasti, která se takové ochrany domáhat nemůže. Nakonec upřesnil důvody
vyhovění námitkám na rozsah vyvlastnění. Poté následuje vlastní odůvodnění rozhodnutí
žalovaného rekapitulující průběh řízení a obsah odvolání, přičemž konkrétně rozebíral
podklady pro stanovení náhrad. Z tohoto odůvodnění ovšem není seznatelné, proč žalovaný
přistoupil uvedeným způsobem a v uvedeném rozsahu ke změně prvostupňového rozhodnutí.
V závěru je konstatováno, že prvostupňový orgán neporušil svým rozhodnutím zákon, řádně
zjistil skutkový stav, ale v odvolacím řízení byly zpracovány znalecké posudky týkající
se výše náhrady a v rámci rychlosti a hospodárnosti řízení bylo prvostupňové rozhodnutí
změněno.
Krajský soud v napadeném rozsudku především uvedl, že je vyloučeno samostatně
zkoumat zákonnost prvostupňového rozhodnutí, které bylo v odvolacím řízení změněno
(a toto změněné rozhodnutí je předmětem jiné žaloby), a proto žalobu v části proti němu
směřujícímu odmítl podle § 46 odst.1 písm. d) s. ř. s.
K žalobním námitkám proti rozhodnutí 1. žalovaného krajský soud uvedl, že není
nezákonné, jestliže změna prvostupňového rozhodnutí postihne jak výrok tak i jeho
odůvodnění, i když zvolená forma byla poněkud nešťastná. Změnu odůvodnění výrokem „B“
označil za nadbytečnou, neboť změněné důvody měly být součástí odůvodnění tohoto
rozhodnutí. I když rozhodnutí tak není po formální stránce zcela v souladu s právními
předpisy, nezpůsobuje tato vada nepřezkoumatelnost ani nedostatek důvodů. Výrokem byla
provedena změna výroku prvostupňového rozhodnutí a mezi tímto výrokem a odůvodněním
není žádný nesoulad ani logický rozpor. Pochybnost o platnosti územního rozhodnutí byla
odstraněna obsahem spisu. Zpochybnění souhlasu žalobce se stavbou s odkazem na jeho
podmíněnost je nerozhodná, neboť se jednalo o obecně prospěšnou stavbu, k níž podle
§ 38 stavebního zákona souhlas potřebný nebyl, a pozemky bylo možné pro navrhovaný účel
stavby vyvlastnit. Tvrzení o zahraniční účasti ve společnosti žalobce bylo vyvráceno
nahlédnutím do obchodního rejstříku (sp. zn. Rg. B 901), podle něhož jde o českou
právnickou osobu. Vzhledem k tomu, že jejím akcionářem je občan SRN, je třeba vzít
v úvahu ust. § 25 obchodního zákoníku, ani to však vyvlastnění neznemožňuje. Namítaná
mezinárodní dohoda (Dohoda uzavřená mezi ČSFR a Spolkovou republikou Německo
o podpoře a vzájemné ochraně investic, účinná od 2. 8. 1992, sdělení FMZV č. 573/1992 Sb.).
neopravňuje žalobce domáhat se při vyvlastnění doložky nejvyšších výhod.
Žalobce totiž není
investorem ve smyslu dohody, neboť nemá sídlo na území SRN. Investicí může být výhradně
majetková hodnota investora (akcionáře z Německa), nikoliv majetková hodnota žalobce.
Investicí tedy v daném případě mohly být akcie v jeho vlastnictví, a nikoli pozemky
žalobkyně. První žalovaný tak podle soudu nepochybil, pokud s užitím § 25 obch. zákoníku
aplikoval stavební zákon a zákon o oceňování majetku, bez ohledu na mezinárodní dohodu.
Možnost vyvlastnění nebyla vyloučena ani neposkytnutím náhrady v tržní hodnotě pozemků
a ostatních práv. Podle § 34 zákona o oceňování majetku nebylo mezinárodní dohodou
vyloučeno užití cen podle tohoto předpisu. Podle § 111 odst. 2 stavebního zákona se náhrada
stanovuje podle obecně závazného cenového předpisu, kterým je vyhláška
MF č. 504/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o oceňování majetku.
Vyhláška má striktní ustanovení, která musí být s ohledem na skutečnost, že investorem
je příspěvková organizace státu, dodržena.
Bylo rovněž prokázáno, že investor učinil návrh
dohody, který nebyl akceptován pro nízkou cenu. Podkladem pro stanovení ceny bylo
i znalecké ohodnocení, a proto soud nepřisvědčil námitce o nedostatečných skutkových
zjištěních či neúplném vyhodnocení podkladů pro stanovení ceny. Krajský soud tak uzavřel,
že byly splněny veškeré podmínky pro vyvlastnění, jehož cíle nebylo možno dosáhnout dohodou, které bylo v souladu s rozhodnutím o umístění veřejně prospěšné stavby, bylo
provedeno v nezbytném rozsahu a byla poskytnuta finanční náhrada ve výši stanovené obecně
závazným právním předpisem. Proto žalobu směřující proti odvolacímu rozhodnutí zamítl.
Kasační stížnost opírá stěžovatel o kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), b), d)
a e) s. ř. s. Námitky vymezil a podřadil kasačním důvodům takto:
- Správní rozhodnutí bylo nesrozumitelné a nepřezkoumatelné, v podstatě
jednoinstanční, vzbuzující pochybnost, kým vlastně bylo vydáno - již to samo bylo
důvodem k jeho zrušení podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud v tom
neshledal žádný rozpor, což je kasačním důvodem podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Odvolací rozhodnutí je nesrozumitelné a jestliže celé prvostupňové rozhodnutí bylo
změněno a nahrazeno, pak neexistuje a je zde pouze rozhodnutí odvolacího orgánu,
které je tak fakticky rozhodnutím prvostupňovým. Do výroku odvolacího rozhodnutí
byly pojaty i povinnosti, které povinnostmi nejsou. Ostatně i soud je z hlediska
jednotlivých výroků nehodnotil, ale za použití výkladu seznal, že obsahem výroku „A“
došlo ke změně prvostupňového rozhodnutí o vyvlastnění a neshledal logický rozpor
mezi tímto výrokem a odůvodněním. To ovšem nekoresponduje s tím, že odvolací
orgán opravoval výrokem i odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. K tomu
stěžovatel poukazuje na celý výrok odvolacího rozhodnutí, z něhož obsáhle cituje a
dovozuje, že pokud celý text výroku je výrokem odvolacího orgánu, není zde prostor
pro právní účinky předchozího rozhodnutí, které ovšem nebylo zrušeno, ale zcela nově
konstituováno odvolacím orgánem, a to ve všech podstatných náležitostech. Přitom
nešlo o vady nepodstatné a např. se stalo nadbytečným dříve vydané rozhodnutí
Obecního úřadu Chlumec č. j. SÚ/279/04/Li-věc.bř. pokud se dotýkalo pozemku
č. 108/10, k němuž bylo zřízeno věcné břemeno ve prospěch T. p. a. s. Ú.., tedy
rozhodnutí č.j. UPS422/136682/04/Nos. To vše je v rozporu s ust. § 59 odst. 1, 2
zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu. Podle stěžovatele se měl odvolací orgán
zabývat výroky napadenými odvoláním (tj. všemi), a ne změnit celé rozhodnutí tak, že
řízení se stalo v podstatě jednoinstančním a navíc se součástí výroku, a tedy
normativním, stalo i odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Odvolací orgán za
obecní úřad vlastně vydal rozhodnutí, je zde tak nové prvostupňové rozhodnutí, proti
němuž však již odvolání není možné. Lze tak pochybovat i o tom, co je vlastně
odůvodněním odvolacího rozhodnutí, zda komentuje své rozhodnutí nebo zda se
vypořádává s námitkami proti prvostupňovému rozhodnutí.
-
Nesprávně soud hodnotil námitku, že stěžovatel je osobou se zahraniční
majetkovou účastí a že na něj dopadá úprava ochrany majetkových zájmů
zahraničních osob při podnikání v České republice – tím je naplněn kasační důvod
podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Není pochyb o tom, že stěžovatel je společností
ve smyslu § 24 obchodního zákoníku, neboť se na jeho činnosti podílí zahraniční
společník (akcionář). Podle stěžovatele na něho plně dopadá mezinárodní dohoda
uzavřená se SRN pro zahraniční majetkovou účast dle § 25 obchodního zákoníku.
Z toho plyne nárok na náhradu odpovídající plné hodnotě dotčeného majetku.
Poukazuje na čl. 4 mezinárodní dohody zakládající nárok na náhradu při zásahu
do podniku, na němž se podílí a tím byla jeho investice poškozena. Toto ustanovení
soud opomenul. Stěžovatel poznamenává, že i bez existence dohody, už z textu ust.
§ 25 odst. 2 obchodního zákoníku, je dovoditelné, že v jeho případě musí být
poskytnuta náhrada odpovídající plné hodnotě majetku a nikoliv administrativně
stanovená cena. Pro ilustraci odkazuje na způsob úpravy v dohodě mezi vládami České republiky a Spojených arabských emirátů, která v čl. 6 výslovně konstatuje,
jaké hodnoty je třeba brát v potaz při určení náhrady při znárodnění či vyvlastnění
investice právnické osoby. Pojem investice je třeba vykládat v obecném významu,
jako jakoukoliv majetkovou hodnotu investovanou či kontrolovanou, ať přímo nebo
nepřímo.V podrobnostech pak stěžovatel odkazuje na žalobu. Krajský soud, i když
z citovaných ustanovení obchodního zákoníku vychází, je s nimi v rozporu a navíc
upřednostňuje nikoliv zákon, ale vyhlášku, jejíž užití jako normy nižší právní síly
je zde vyloučeno.
-
Nesprávně soud konstatoval naplnění všech podmínek pro vyvlastnění. Jednou
z podmínek je okamžité poskytnutí odpovídající náhrady, nikoliv výrazně odlišné
náhrady fiktivní, kterou akceptoval krajský soud. V době vydání odvolacího
rozhodnutí měla být cena stanovena podle znaleckého posudku znalce ing. P. L., a
navíc měl být poskytnut úrok, neboť není důvod, proč by měl tuto ztrátu nést
stěžovatel.
-
Tvrzení soudu, že pro vyvlastnění nebylo třeba souhlasu stěžovatele se stavbou
je v rozporu s tím, že tento souhlas od něho byl vyžadován. Šlo o souhlas podmíněný
výší náhrady za vyvlastněné pozemky, kdy bylo požadováno řádné odškodnění včetně
odškodnění újmy utrpěné tímto řízením. Na posudky vyjadřující míru újmy
stěžovatele nebyl vzat zřetel.
-
K naplnění kasačních důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s. došlo
postupem soudu, který vycházel z cenového předpisu, aniž vzal v úvahu některý
ze znaleckých posudků. Přesto, že vycházel z ust. § 24, 25 obch. zákoníku, připustil,
aby skutečná náhrada újmy byla zaměněna za pouhou fiktivní cenu stanovenou
na základě vyhlášky a tím zvýhodněn veřejný zájem oproti zájmu soukromému.
Fakticky tak bylo na základě předpisu a jednoho nesprávného posudku upřednostněno
fiktivní vypořádání.
-
Odmítnutím návrhu proti rozhodnutí obecního úřadu č.j. SÚ/279/04/Li- věc.bř.
byl naplněn kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle stěžovatele
jde o souvislost dvou správních aktů a v případě, že by byl opravným prostředkem
dotčen související správní akt, na něj navazující správní akt nemůže obstát.
Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení rozhodnutí krajského
soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost,
že kasační stížností jsou uplatněny námitky obdobné žalobním, k nimž se již vyjádřil.
Rozhodnutí soudu považuje za vyčerpávající a přesvědčivé, kasační důvody odmítá
a navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Ing. M. N., jako účastněná osoba, uvedl ve svém vyjádření, že plně podporuje tvrzení
stěžovatele a k jeho argumentům se připojuje.
O důvodnosti kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda rozhodnutí žalovaného
podléhá soudnímu přezkumu, v jakém řízení a v jakém rozsahu, když v souvislosti s účinností
soudního řádu správního a novely občanského soudního řádu, nově vymezující část pátou
občanského soudního řádu (od 1. 1. 2003), nebyl jednotný názor na to, zda rozhodnutí
o vyvlastnění podléhá přezkumu soudu ve správním soudnictví, nebo zda jde o rozhodnutí
ve věci soukromoprávní, přezkoumatelné podle části páté o. s. ř. Ke sjednocení došlo
usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů, ze dne 5. 5. 2005, č. j. Konf 81/2004 - 12 (zveřejněno pod
č. 676/2005 Sb. NSS), podle něhož je příslušným k rozhodnutí o žalobě směřující proti
rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění soud ve správním
soudnictví.
V daném případě však byla předmětem správního rozhodnutí a k žalobě
i předmětem soudního přezkumu také náhrada za vyvlastnění. Již Vrchní soud v Praze
rozsudkem ze dne 30. 11. 1993, č. j. 6 A 147/92 - 22 vyslovil, že: Výrok rozhodnutí
o vyvlastnění a výrok o stanovení náhrady za vyvlastňované nemovitosti jsou výroky
samostatnými, oddělitelnými a spravujícími se různou právní úpravou, byť i výrok o náhradě
na výrok o vyvlastnění navazuje. Ze shodného pojetí vycházel i rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu, který v usnesení ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 - 50 (zveřejněno
pod č. 448/2005Sb. NSS) vyslovil, že: Je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje
ve sporu o vlastnické právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění.
Rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění není
rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydaným v mezích zákonné
pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s.; jeho přezkum tak náleží
do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. Rozhodnutím ve věci
soukromého práva je však rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady. Toto rozhodnutí
rozšířeného senátu předcházelo rozhodnutí konfliktního senátu, který však na ně plně odkázal.
To znamená, že přezkumu soudu ve správním soudnictví podléhá rozhodnutí (výrok)
o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene, nikoliv však rozhodnutí (výrok) o určení náhrad,
jehož změny lze dosáhnout jen v řízení podle § 244 a násl. o. s. ř. Jakkoliv se tento postup jeví
poněkud komplikovaným, odpovídá dělbě soudní pravomoci vycházející z dualismu práva
a jistou kompenzaci pak lze shledat v tom, že soud v řízení podle hlavy páté o. s. ř. není
limitován v rozhodovací pravomoci tak jako soud správní, ale je povolán k tomu,
aby v případě odlišného názoru od správního orgánu rozhodl o věci sám a rozhodnutí
správního orgánu tak přímo nahradil (§ 250j odst. 1, 2 o. s. ř.).
Již z tohoto hlediska tedy
rozsudek krajského soudu, podrobující přezkumu i rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění,
neobstojí. K této vadě Nejvyšší správní soud přihlížel bez ohledu na to, zda byla kasační
stížností namítána, neboť soud v této části rozhodoval při nedostatku podmínek řízení
[§ 103 odst.1 písm. c), § 109 odst. 3 s. ř. s.]
Z námitek směřujících proti zamítavém žalobnímu výroku je rozhodná námitka
směřující proti postupu soudu, který akceptoval nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného.
Je-li totiž rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelné, soud je zruší, aniž by se musel
zabývat správností právního posouzení věci [§ 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.] – k tomu
srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2003, č. j. 7 A 38/2001 - 37
(zveřejněn pod č. 127/2004 Sb. NSS).
Tuto nepřezkoumatelnost stěžovatel spatřuje v nesrozumitelnosti odvolacího
rozhodnutí, jehož výrokem došlo k plnému nahrazení jak výroku tak i odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí. Kromě nesrozumitelnosti v tom spatřuje i odnětí odvolací
instance.
V zásadě tvoří celé správní řízení jeden celek, a to až do právní moci konečného
rozhodnutí. Znamená to, že odvolací orgán má možnost napravit jak vady řízení před
správním orgánem prvního stupně, tak i vadnost prvostupňového rozhodnutí. K tomu
jej opravňovalo ust. § 59 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), přičemž podle odst. 1 tohoto ustanovení se jednalo
o přezkum v celém rozsahu, tedy bez omezení odvolacími námitkami. Svěřil- li zákon
v odst. 2 cit. ustanovení odvolacímu orgánu možnost změny prvostupňového rozhodnutí,
omezil tím do určité míry i zásadu dvojinstančnosti správního řízení. Při změně rozhodnutí
pak platilo prvostupňové rozhodnutí společně s odvolacím, a to v mezích provedených změn.
Proto také odborná literatura doporučovala vážit situaci, kdy by změna rozhodnutí na základě
důkazů opatřených v odvolacím řízení vedla k plnému nahrazení prvostupňového rozhodnutí
(k tomu např. srovnej Správní řád, komentář, Vopálka, Šimůnková, Šolín, C.H. Beck 1999,
str. 161-163) s tím, že změna rozhodnutí přichází v úvahu zejména tam, kde jiný náhled
odvolacího orgánu je třeba promítnout do výroku napadeného rozhodnutí (tamtéž str. 164).
Znamená to, že za situace, kdy prvostupňové rozhodnutí v odvolacím řízení neobstojí, je třeba
vážit, zda je na místě jeho zrušení a vrácení věci správnímu orgánu, který je vydal, nebo
zda lze nápravu zjednat provedením změny. Změna pak, jak uvedeno, spočívá ve změně
výroku rozhodnutí, neboť ten je tou částí správního aktu, která je závaznou a vykonatelnou.
Rozhodnutí odvolacího orgánu pak jako každé správní rozhodnutí musí obsahovat předepsané
náležitosti (§ 47 správního řádu). Náležitostí výroku správního rozhodnutí podle § 47 odst. 2
správního řádu je rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož
bylo rozhodnuto, popř. též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Ukládá-li
se účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu.Jedná- li se
o výrok odvolacího orgánu, pak jednak musí vymezit, jakým způsobem je o odvolaní
rozhodováno (tedy věcně i odkazem na příslušné ustanovení správního řádu), jednak
při změně prvostupňového rozhodnutí musí po věcné i právní stránce specifikovat prováděnou
změnu. Nic dalšího do výroku nepatří, a to ani v případě, že odvolací orgán uvážil jinak o
důvodech rozhodnutí. Náležitostí odůvodnění správního rozhodnutí podle § 47 odst. 3
správního řádu je uvedení skutečností, které byly podkladem rozhodnutí, uvedení úvah,
jakými byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na
základě kterých rozhodoval.
V odvolacím rozhodnutí, jímž bylo změněno prvostupňové
rozhodnutí, pak je třeba především zdůvodnit nezbytnost této změny, dále pak tato změna
výroku musí být odůvodněna vyložením důkazního a právního stavu a je třeba se i vypořádat
s rozporem mezi důvody rozhodnutí prvostupňového a odvolacího. Rozhoduje- li tedy
odvolací orgán o odvolání tak, že rozhodnutí prvostupňové změní, pak zdůvodnění nového
výroku (či jeho části) pojme do odůvodnění odvolacího rozhodnutí. Změna rozhodnutí
ve smyslu § 59 odst. 2 správního řádu znamená změnu jeho výroku, jejíž důvody jsou
obsaženy v odůvodnění odvolacího rozhodnutí. I zde lze připomenout judikaturu. Vrchní soud
v Praze rozsudkem ze dne 27. 12. 2001, č. j. 7 A 84/99 - 38 vyslovil, že: Výrokem rozhodnutí
o odvolání nelze měnit odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně; pokud se tak
stane, může mít tato vada výroku za následek zmatečnost rozhodnutí a v tomto rozsahu založit
i jeho nepřezkoumatelnost.
V případě žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného se součástí výroku, tedy
závazné části rozhodnutí, stalo i odůvodnění tohoto rozhodnutí, tedy změněného výroku
prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný tak prvostupňové rozhodnutí v celém rozsahu svým
výrokem vyměnil za rozhodnutí jiné, formálně je však označující jako rozhodnutí obecního
úřadu. Nejednalo se jen o otázku výše náhrady, jak tvrdí v odůvodnění odvolacího rozhodnutí.
Důvody změny byly jednak pojaty v nahrazených důvodech rozhodnutí obecního úřadu,
jednak v odůvodnění odvolacího rozhodnutí, které však bylo jen určitým doplněním odůvodnění obsaženého ve výroku “B“. V podstatě však je třeba odůvodnění rozhodnutí
žalovaného posuzovat společně s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí, které je součástí
výroku, neboť samostatně by odůvodnění odvolacího rozhodnutí všem zákonným
požadavkům nedostálo. Samotný důvod změny lze shledat pouze v závěrečné formulaci
odůvodnění odvolacího rozhodnutí, kde je ovšem konstatován soulad prvostupňového
rozhodnutí se zákonem, jehož změna byla vyvolána jen novými znaleckými posudky. Není
však pravdou, že by jen výše náhrady škody byla odvolacím rozhodnutím změněna,
nahrazeno bylo rozhodnutí celé, přičemž změny se týkají všech součástí původního výroku.
V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného,
které svým výrokem plně nahrazuje rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, činí jeho
součástí jak výrok obecního úřadu, tak i jeho odůvodnění, načež tento postup následně
nedostatečně odůvodňuje odůvodněním „odvolacím“, zakládá jeho nepřezkoumatelnost
spočívající v jeho nesrozumitelnosti. Takové rozhodnutí mělo být v části přezkumu správního
soudu podléhajícím, krajským soudem zrušeno. Tím byla naplněna kasační námitka podle
§ 103 odst.1 písm. b) s. ř. s.
Mělo-li být správní rozhodnutí jako nesrozumitelné zrušeno, nelze se zabývat
námitkami dalšími, a to ani v řízení kasačním.
Namítá- li stěžovatel, že bylo nutné napadnout žalobou i rozhodnutí obecního úřadu
č. j. SÚ/279/04/Li-věc.bř. (které bylo vydáno téhož dne, ale není prvostupňovým rozhodnutím
ve vztahu k rozhodnutí žalovaného, jenž bylo předmětem tohoto soudního přezkumu),
a že pokud žalobu v této části krajský soud odmítl, pak pochybil, nelze mu přisvědčit.
V zásadě totiž platí, že rozhodující je konečné rozhodnutí, kterým je zpravidla rozhodnutí
odvolací, neboť to s konečnou platností pojednává o předmětu řízení. Z hlediska soudního
přezkumu je třeba poukázat na ust. § 5 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento nebo zvláštní
zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání
řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
Z toho také plyne nepřípustnost
žaloby podle § 68 písm. a) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná, nevyčerpal- li žalobce
řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Žaloba tedy v případě, že mimo
rozhodnutí ve věci vyvlastnění napadla i související prvostupňové rozhodnutí týkající
se zřízení věcného břemene, nemohla být ve vztahu k tomuto druhému prvostupňovému
rozhodnutí věcně projednána, neboť se nejednalo o konečné rozhodnutí v této věci. Ostatně
stěžovatel se také jinou žalobou domáhal přezkoumání odpovídajícího odvolacího rozhodnutí,
které bylo následně vydáno.
Zákonnost prvostupňového rozhodnutí může jistě ovlivnit
posouzení zákonnosti rozhodnutí odvolacího, a to zejména tam, kde se s ní odvolací orgán
nevypořádal, to však je vždy zkoumáno právě v řízení o žalobě směřující proti tomuto
konečnému rozhodnutí. Tvrzená souvislost vydaných správních aktů obecního úřadu
je nerozhodná. Jde o samostatná správní rozhodnutí se samostatnou možností opravných
prostředků i samostatnou možností soudního přezkumu. Souvislost vydaných správních
rozhodnutí by mohla přicházet v úvahu z hlediska možnosti společného projednání jen tam,
kdy by žalobou byla napadena obě odvolací rozhodnutí. Tak tomu ovšem nebylo a odmítnutí
žaloby proti označenému prvostupňovém rozhodnutí bylo zcela po právu a kasační námitka
podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. není dána.
Jak ovšem bylo výše uvedeno, Nejvyšší správní soud shledal rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelným, a tím i naplněnou kasační námitku podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Kromě toho přezkoumáním rozhodnutí v rozsahu, který správnímu soudnictví nepodléhá, byla naplněna i kasační námitka podle § 103 odst. 1 písm. c). Dalšími námitkami se Nejvyšší
správní soud zabývat za dané situace nemohl.
Z těchto důvodů nezbylo než výrok I. napadeného rozsudku krajského soudu podle
§ 110 odst. 1 s. ř. s. zrušit. Vzhledem k tomu, že pojednával o žalobě směřující
jak do rozhodnutí (výroku) o vyvlastnění, tak i do rozhodnutí (výroku) o určení náhrady
za vyvlastnění a způsobu její úhrady, vrácena k dalšímu řízení mohla být pouze ta část žaloby,
o níž je soud ve správním soudnictví oprávněn rozhodovat. V této části je krajský soud vázán
právním názorem Nejvyšším soudem v tomto rozhodnutí vysloveným (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Ve zbytku, tedy ve vztahu k žalobou napadenému rozhodnutí (výroku) o určení náhrady
za vyvlastnění a způsobu její úhrady, byla žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 2 s. ř. s.
(§ 110 odst. 1 věta za středníkem) a v rámci poučení pak soud žalobce poučuje o následcích
tohoto odmítnutí a možnosti domáhat se novou žalobou u obecného soudu rozhodnutí
v uvedeném novém řízení podle části páté o. s. ř.
Nedůvodnou byla shledána kasační stížnost v části směřující proti výroku o odmítnutí
žaloby, proto v této části byla kasační stížnost zamítnuta (§ 110 odst. 1 věta třetí s. ř. s.).
V dalším řízení krajský soud rozhodne o nákladech řízení této kasační stížnosti
(§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení:
1) Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
2) Žalobce může do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí o odmítnutí
žaloby podat v této věci žalobu podle části páté o. s. ř. k příslušnému
okresnímu soudu, v tom případě účinky procesních úkonů v původním řízení
zůstávají zachovány .
V Brně dne 26. října 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu
