III. ÚS 371/99 - Přibližování trestního práva České republiky k právu Evropské unie

30. 03. 2000, Ústavní soud

Možnosti
Typ řízení: Ústavní

Právní věta


K výkladu a aplikaci § 89 odst. 9 zákona č. 140/1961 Sb.,
trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen tr. zák.),
v návaznosti na skutkovou podstatu trestného činu zneužívání
pravomoci veřejného činitele podle § 158 tr. zák., je-li
pachatelem daňový kontrolor finančního úřadu.

Legální definice "veřejného činitele" uvedená v § 89 odst.
9 tr. zák. uvádí následující jeho znaky: volený funkcionář nebo
jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, soudu
nebo jiného státního orgánu nebo příslušník ozbrojených sil nebo
ozbrojeného sboru, podílející se na plnění úkolů společnosti
a státu a používající přitom pravomoci, která mu byla v rámci
odpovědnosti za plnění úkolů svěřena. K trestní odpovědnosti
veřejného činitele se podle jednotlivých ustanovení trestního
zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho
pravomocí a odpovědností.

Daňový kontrolor, jakožto pracovník územního finančního
orgánu, je nepochybně odpovědným pracovníkem orgánu státní správy,
podílející se na plnění úkolů společnosti a státu. Zároveň sám
přímou pravomoc rozhodovat o právech daňových subjektů nemá,
i když se řada jeho oprávnění, svěřených mu mimotrestními právními
předpisy, takovým zásahům velmi blíží.

Proces rozhodování zahrnuje fázi přípravnou, vlastní přijetí
rozhodnutí a fázi jeho výkonu. Je-li s pojmem pravomoci spojena
fáze druhá a třetí, potom i věcná příprava takového rozhodnutí,
bez níž by nemohlo být přijato, musí pod pojem pravomoc rovněž
spadat. Pokud je projevem pravomoci i výkon přijatých rozhodnutí,
logicky jím musí být i podmínka, bez které by takového rozhodnutí,
ani jeho výkonu nebylo.

Kvalifikovaná příprava rozhodnutí, učiněného správcem daně,
je svěřena daňovému kontrolorovi, jenž za ni nese nemalý díl
odpovědnosti, která je nepochybně odpovědností za plnění úkolů
společnosti a státu nikoliv jen okrajové povahy.

Tím je dáno postavení daňového kontrolora v kontextu
trestního práva hmotného jakožto "veřejného činitele".


(Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 30.03.2000 sp. zn. III. ÚS 371/99)

Text judikátu

Senát Ústavního soudu

rozhodl ve věci ústavní stížnosti
navrhovatelky Ing. Z, M., proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu
9 ze dne 22. 12. 1998, sp. zn. 4 T 108/94, v rozsahu jeho
napadeného výroku, vymezeného slovy: "trestný čin zneužívání
pravomoci veřejného činitele podle § 158 odst. 1 písm. a), odst.
2) písm. c) tr. zák.", ve spojení s usnesením Městského soudu
v Praze ze dne 6. 4. 1999, sp. zn. 9 To 61/99, takto:

Ústavní stížnost se zamítá.

Odůvodnění
Dne 29. 7. 1999 došel Ústavnímu soudu včas podaný návrh
z 16. 7. 1999 , jímž stěžovatelka Ing. Z. M. brojí proti rozsudku
Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 22. 12. 1998, sp. zn. 4
T 108/94, v rozsahu jeho napadeného výroku, vymezeného slovy:
"trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 158
odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c) tr. zák.", ve spojení
s usnesením Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 1999, sp. zn. 9
To 61/99, neboť z důvodů níže uvedených má za to, že napadenými
rozhodnutími obecných soudů bylo porušeno její ústavně zaručené
základní právo na soudní ochranu práv zákonným způsobem podle čl.
90 Ústavy ČR, dále jen Ústava, právo na soudní ochranu ve smyslu
čl. 36 odst. 1 a právo na výlučně zákonné ukládání povinností
podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen
Listina. Proto navrhuje, aby napadená soudní rozhodnutí byla
zrušena.

I.
Stěžovatelka byla ústavní stížností napadeným rozsudkem soudu
nalézacího odsouzena pro trestný čin zneužívání pravomoci
veřejného činitele podle § 158 odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c)
zákona č. 140/1961 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále jen tr.
zák., v jednočinném souběhu s trestným činem vydírání podle § 235
odst. 1, 2 písm. d) tr. zák., a to ve spolupachatelství s dalším
spoluobviněným. Včas podané odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí
prvostupňového soudu bylo jako nedůvodné zamítnuto.

Jak výslovně zdůraznila, její ústavní stížnost nesměřuje
proti všem výrokům obou rozhodnutí obecných soudů, nýbrž toliko
a výhradně jen do výroku, podle kterého byla uznána vinnou
trestným činem zneužívání pravomoci veřejného činitele podle §
158 odst. 1 písm. a), odst. 2) písm. c) tr. zák. Konstatuje, že
výklad pojmu "veřejný činitel" ve vztahu k jednotlivým profesím je
stále velmi problematický a že tato nejasnost, pokud jde o zmíněný
výklad, byla již velkým problémem v minulém režimu.

V případě stěžovatelky šlo o to, že jako daňová kontrolorka
v průběhu daňové kontroly daně z přidané hodnoty uváděla majitelům
kontrolované firmy skutečnosti o závažných nedostatcích,
zjištěných touto kontrolou, aby si tak vynutila úplatek pro
případ, že vydá pozitivní a nikoliv negativní kontrolní zprávu.
Základní otázkou v této souvislosti potom zůstává, zdali daňový
kontrolor v konkrétním postavení stěžovatelky je, či není veřejným
činitelem ve smyslu § 89 odst. 9 tr. zák. Podle názoru
stěžovatelky řadový daňový kontrolor nemá status veřejného
činitele, neboť s jeho činností nejsou spojena oprávnění, která má
v případě veřejného činitele na mysli zákon, tj. rozhodování
o opatřeních ve veřejném zájmu. Stěžovatelka svou argumentací
naznačuje, že se může jednat o případ, kdy formulace zákona
připouští dvojí výklad. V takovém případě by měl soud zvolit
interpretaci ústavně konformní a poskytnout ochranu právům ve
smyslu čl. 90 Ústavy ČR, jakož i dalších výše citovaných ústavně
právních ustanovení.

Ústavní soud vyžádal k podané ústavní stížnosti podle § 42
odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, dále jen zákon, vyjádření účastníků
a vedlejších účastníků.

Předseda senátu Obvodního soudu pro Prahu 9 poukázal na
skutečnost, že v tomto případě je ústavní stížnost koncipována
jako další opravný prostředek, domáhající se změny meritorního
rozhodnutí, přičemž stěžovatelka uplatňuje v zásadě stejnou
obhajobu, jako v řízení před obecnými soudy. Tato její obhajoba
byla podle přesvědčení senátu nalézacího soudu řádně prověřena.
Podanou stížnost proto považuje za nedůvodnou, neboť nedošlo
k porušení Ústavou zaručených občanských práv stěžovatelky.

Předsedkyně senátu Městského soudu v Praze odkázala na
rozhodnutí tohoto soudu coby odvolacího, napadené ústavní
stížností. Z jeho odůvodnění plyne, že námitka, že obžalovaní
nejednali v postavení veřejných činitelů, neobstojí.

Městské státní zastupitelství v Praze v postavení vedlejšího
účastníka sdělilo, že podle jeho názoru stěžovatelka jednala
v postavení veřejného činitele. Jako daňová kontrolorka vyhotovila
a spolupodepsala kontrolní zprávu s konečným nálezem, která byla
jediným a tedy určujícím podkladem pro následné rozhodnutí
finančního úřadu. Tím se rozhodujícím způsobem podílela na
rozhodnutí tohoto orgánu státní správy. Práva stěžovatelky proto
nepovažuje za dotčená napadenými rozhodnutími obecných soudů.

Obvodní státní zastupitelství pro Prahu 9 se plně ztotožnilo
se závěry Městského soudu v Praze, jakožto soudu odvolacího.

II.
Ústavní soud se náležitě seznámil též se všemi nezbytnými
dostupnými listinnými důkazy, které k tomu podle § 42 odst. 3
zákona vyžádal, zejména se spisovým materiálem vedeným pod sp. zn.
4 T 108/94, a dospěl k následujícím závěrům.

Problematikou shodnou s tou, které se týká předmětná ústavní
stížnost, se Ústavní soud dosud nezabýval.

Podstatou podané ústavní stížnosti je vlastně námitka
ústavně nekonformního výkladu a aplikace zákona, konkrétně § 89
odst. 9 tr. zák. Požadovaný ústavně konformní výklad citovaného
zákonného ustanovení se měl podle stěžovatelky projevit v tom, že
stěžovatelka by neměla být jakožto daňová kontrolorka posouzena
coby veřejný činitel. Stalo-li se tak, a byla-li uznána odpovědnou
též trestným činem zneužívání pravomoci veřejného činitele, došlo
především k porušení jejího ústavně zaručeného základního práva na
soudní ochranu práv zákonným způsobem podle čl. 90 Ústavy ČR,
jakož i dalších těchto práv, zmíněných výše.

Při hledání odpovědi na otázku, zda daňový kontrolor
finančního úřadu je, či není při provádění konkrétní daňové
kontroly veřejným činitelem, nutno vyjít jednak z § 89 odst. 9 tr.
zák., dále ze zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních
orgánech, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon
o finančních orgánech", jakož i ze zákona č. 337/1992 Sb.,
o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, dále jen
"zákon o správě daní a poplatků". Důležité bude i zohlednění
konkrétního popisu práce daňového kontrolora při provádění těchto
kontrol.

Podle § 89 odst. 9 tr. zák. charakterizují veřejného
činitele tyto znaky: volený funkcionář nebo jiný odpovědný
pracovník orgánu státní správy a samosprávy, soudu nebo jiného
státního orgánu nebo příslušník ozbrojených sil nebo ozbrojeného
sboru, pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu
a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za
plnění těchto úkolů svěřena. K trestní odpovědnosti veřejného
činitele se podle jednotlivých ustanovení tohoto zákona vyžaduje,
aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho pravomocí
a odpovědností.
Podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o finančních orgánech
územní finanční orgány, jakožto orgány státní správy, vykonávají
správu daní, odvodů a záloh na tyto příjmy, včetně jejich
příslušenství.

Pracovníci těchto orgánů jsou ve smyslu § 12 odst. 1 téhož
zákona oprávněni provádět všechny úkony potřebné zejména pro výkon
správy daní a dotací. K tomu účelu jsou zejména oprávněni
požadovat potřebné informace a vysvětlení, vstupovat do provozních
místností, zařízení a prostorů poplatníků, plátců daní a příjemců
dotací, nahlížet do účetních písemností a jiných podkladů; je-li
nebezpečí, že prověřovaný materiál bude ztracen, zničen apod.,
jsou oprávněni vzít jej na nezbytnou dobu do úschovy. O tom, že
pracovníci územních finančních orgánů, tedy i daňoví kontroloři,
plnící úkoly při výkonu působnosti těchto orgánů podle § 1 odst.
1 citovaného zákona, používají přitom pravomocí, které jim byly
v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřeny, hovoří § 13
zákona o finančních orgánech. Nicméně i tuto zákonnou formulaci
nutno opřít především o věcnou náplň činnosti uvedených osob.

Zákon o správě daní a poplatků definuje ve svém ustanovení
§ 1 odst. 2 správu daní a poplatků jako právo činit opatření
potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění
daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty (§
6 citovaného zákona), daně vyměřit, vybrat, vyúčtovat, vymáhat
nebo kontrolovat podle tohoto zákona jejich splnění ve stanovené
výši a době. Vlastní náplň daňové kontroly vyplývá z § 16 odst.
1 tohoto zákona: touto kontrolou pracovník správce daně, tedy
daňový kontrolor, zjišťuje nebo prověřuje daňový základ nebo jiné
okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně u daňového subjektu
nebo na místě, kde je to vzhledem k účelu kontroly nejvhodnější.
Je-li výsledkem kontrolního zjištění skutečnost, odůvodňující
dodatečné stanovení daně, může být součástí zprávy o daňové
kontrole i dodatečný platební výměr (§ 16 odst. 8 citovaného
zákona), jímž správce daně sděluje daňovému subjektu své
rozhodnutí o stanovení základu daně a daně samotné (§ 32 odst. 8
citovaného zákona).

Daňový kontrolor, jakožto pracovník územního finančního
orgánu, tj. příslušného finančního úřadu, je nepochybně odpovědným
pracovníkem orgánu státní správy, podílejícím se na plnění úkolů
společnosti a státu. Základní otázkou zůstává, zda v rámci
odpovědnosti za plnění těchto úkolů používá k tomu jemu svěřené
pravomoci.
Ústavní soud rovněž vycházel z konkrétní pracovní náplně
stěžovatelky, která byla ještě před spácháním trestného činu
zneužívání pravomoci veřejného činitele ustanovena do funkce
vedoucí kontrolní skupiny (č. l. 125 a n. sp. zn. 4 T 108/94).
V její kompetenci bylo kromě jiného provádění kontrol ve
stanovených termínech, soustřeďování kontrolních zpráv za DPH,
spolupráce s právně - exekučním oddělením finančního úřadu
(předávání podnětů k vymáhání nedoplatků aj.) a v případě podaných
odvolání a žádostí plátci DPH zpracovat vyjádření k nim
a s podklady je postoupit instanční cestou k dalšímu řízení, pokud
nemohl rozhodnout sám finanční úřad.

Podle názoru Ústavního soudu je celkem nepochybné, že sám
daňový kontrolor přímou pravomoc rozhodovat o právech daňových
subjektů nemá, neboť ta je svěřena pouze správci daně, tj.
příslušnému finančnímu úřadu (§ 32 zákona o správě daní
a poplatků).

Na druhé straně řada oprávnění daňového kontrolora, jak jsou
uvedena výše, se ovšem k takovýmto zásahům velmi blíží (srov.
např. § 12 odst. 1 zákona o finančních orgánech). Tím se ovšem
jeho působení při rozhodování správce daně o daňových povinnostech
daňových subjektů nevyčerpává.

Vyjde-li se totiž z faktu, že proces rozhodování právě jako
proces zahrnuje fázi přípravnou, fázi vlastního přijetí rozhodnutí
(jeho učinění) a konečně fázi výkonu tohoto rozhodnutí, a je-li
s pojmem pravomoc nepochybně spojena fáze druhá a třetí, tj.
vlastní rozhodnutí a exekuce, potom i věcná příprava takového
rozhodnutí, bez níž by nemohlo být učiněno, pod pojem pravomoc
nutně spadá také. Je-li projevem pravomoci i výkon přijatých
rozhodnutí, logicky tím spíše jím musí být i podmínka, bez které
by předmětného rozhodnutí, ani jeho výkonu nebylo.

Právě takto kvalifikovaná příprava rozhodnutí správce daně
je svěřena daňovému kontrolorovi, který za ni nese nemalý díl
odpovědnosti. O tom, že se jedná o odpovědnost za plnění úkolů
společnosti a státu nikoliv jen okrajové povahy, není pochyb.

Opačně nahlíženo, pokud by se trvalo na tom, že trestním
právem je chráněn pouze finanční úřad jako státní orgán (§ 153,
§ 154 tr. zák.), jakož i vykonavatel v daňovém řízení coby veřejný
činitel (§ 155, § 156 tr. zák., § 73 odst. 7 zákona o správě daní
a poplatků, § 46 vyhlášky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro
okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů), nikoliv
však daňový kontrolor jako veřejný činitel v tomtéž řízení, byla
by to konstrukce v podstatě neudržitelná. Proto také i z tohoto
důvodu je nutné daňové kontrolory považovat za veřejné činitele ve
smyslu trestního zákona.

Výklad ustanovení § 89 odst. 9 tr. zák., provedený v dané
věci obecnými soudy, je proto v souladu se smyslem citovaného
ustanovení.

Ústavní soud si je zároveň vědom relativní neurčitosti
a zastaralosti výkladových pravidel obsažených v § 89 odst. 9 tr.
zák.; zastaralost přetrvává i v 90. letech, vzdor novelám cit.
ustanovení, jež jednak zúžily dosah definice "veřejný činitel",
široce koncipované v předlistopadové době (z.č. 175/1990 Sb.),
jednak rozšířily její záběr v návaznosti na trestné činy
úplatkářství ve smyslu § 160 až § 162 tr. zák., což úzce souvisí
s procesem aproximace českého práva právu EU, resp. členských zemí
EU (z.č. 96/1999 Sb.).

Aktualizace a konkretizace platného znění § 89 odst. 9 tr.
zák., zejména v té jeho části, která hovoří o "svěřené pravomoci",
by měla do budoucna umožnit daleko snadnější posouzení, nakolik
příslušníci určitých profesí právě z tohoto hlediska jsou či
nejsou veřejnými činiteli.

Je věcí Parlamentu ČR, aby vymezil znaky profesí, které budou
požívat ochrany veřejného činitele a podrobit současnou úpravu
postavení veřejného činitele revizi (včetně úvahy, zda zachovat
poněkud zprofanované označení "veřejný činitel").

III.

Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních
práv a svobod zahrnuje mimo jiné posouzení ústavně konformní
interpretace a aplikace hmotného práva (viz nález sp. zn. III.ÚS
205/97, in: ÚS, sv. 9, s. 375).

Ústavně konformní výklad právních norem, jak konstatoval
Ústavní soud již dříve (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, ÚS, sv.
5, s. 171), má prioritu před výkladem ústavně nekonformním. Tato
povinnost plyne pro soudy jednak z čl. 90 Ústavy ČR, jednak z čl.
95 odst. 2 Ústavy ČR.

Vyplývá-li z naposledy citovaného ustanovení povinnost soudu
reagovat určitým procesním postupem za situace, kdy dojde
k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je
v rozporu s ústavním zákonem, tím spíše je obecný soud zavázán
k výkladu ústavně konformnímu, existuje-li možnost i výkladu
ústavně nekonformního. Těmto povinnostem soudu potom odpovídá
takto ústavně zaručené právo občana na soudní ochranu práv zákonem
a ústavním zákonem stanoveným způsobem a na výklad práva soudy,
který je v souladu s Ústavou.

Pokud orgány činné v trestním řízení ve věci stěžovatelky
interpretovaly § 89 odst. 9 tr. zák. tak, že jej z hlediska znaku
"svěřené pravomoci" vztáhly i na daňového kontrolora, nejenže
neporušily samotný trestní zákon (viz část II. odůvodnění), ale
tím samým se nedotkly ani v ústavní stížnosti citovaných
ustanovení ústavněprávní povahy.

Tím, že pracovníka finanční správy daní zahrnuly do kategorie
veřejných činitelů, přispěly navíc k tolik potřebné změně
v myšlení lidí, pro které je stále ještě příznačné, že institut
daní podceňuje, případně nejrůznějšími cestami obchází.


IV.
Na základě právního a ústavně právního rozboru otázek
interpretace trestního zákona a příslušných právních předpisů
mimotrestní povahy (II., III.) dospěl Ústavní soud k závěru, že
nelze podané ústavní stížnosti vyhovět a že je nutno ji podle §
82 odst. 1 zákona v celém rozsahu zamítnout.


Poučení: Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat (§ 54 odst. 2
zákona).

V Brně dne 30. 3. 2000

Chcete pokračovat ve čtení?

vytvořit účet zdarma

Zdroj: Rozsudek Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS 371/99, dostupné na nalus.usoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

Tato webová stránka používá cookies ke zlepšení prohlížení webu a poskytování dalších funkcí. Povolit cookies