ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra
Krysla a soudkyň Mgr. Ing. Veroniky Baroňové a Mgr. Miroslavy Kašpírkové v právní věci
žalobce: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4,proti žalovanému: Starosta
městyse Chudenice, se sídlem Kvapilova 215, Chudenice,zastoupenému JUDr. Miroslavem
Popelem, advokátem se sídlem Kostelní 71, Sušice, v řízení o žalobě na zrušení Příkazu
starosty městyse Chudenice č. 1/2011 ze dne 10. 11. 2011,
takto:
I.
Příkaz starosty městyse Chudenice č. 1/2011 ze dne 10. 11. 2011 se zrušuje.
II.
Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění :
Žalobce byl na základě vnějšího podnětu upozorněn na existenci dokumentu „Příkaz
starosty č. 1/2011“ (dále jen „příkaz starosty“ nebo též „dozorované opatrení“), který vydal
starosta městyse Chudenice, kterým se zakazuje vstup do prostor městyse a nemovitostí
v jeho majetku všem státním úředníkům České republiky pod pokutou 100 000 Kč a kterým
se zároveň všem zaměstnancům městyse zakazuje podávání informací o chodu a aktivitách
městyse výše uvedeným osobám pod hrozbou okamžitého rozvázání pracovního poměru.
Příkaz starosty č. 1/2011 ze dne 10. 11. 2011 doslovně zní:
„S ohledem na systematickou šikanu ze strany státních úřadů, zejména úřadů finanční správy,
zakazuji pod pokutou 100 000 Kč vstup do prostor úřadu městyse Chudenice
a nemovitostí v majetku městyse Chudenice všem státním úředníkům České republiky.
Vstup výše uvedeným osobám bude s platností od 11. 11. 2011 povolován pouze písemně, a to
na základě písemné žádosti příslušného státního úřadu a to nejméně 30 dnů předem před
zamýšleným vstupem do prostoru městyse Chudenice a nemovitostí v majetku městyse
Chudenice.
Zároveň s okamžitou platností zakazuji všem zaměstnancům městyse Chudenice podávání
informací o chodu a aktivitách městyse Chudenice výše uvedeným osobám.
Porušení tohoto zákazu ze strany zaměstnanců bude vnímáno jako hrubé porušení pracovní
kázně a povede k okamžitému rozvázání pracovního poměru.
Tímto nařízením jsou povinni řídit se provozní a administrativní zaměstnanci Úřadu městyse
Chudenice, zaměstnanci správy Starého zámku a knihovny městyse Chudenice
a zaměstnanci Mateřské školy Chudenice.“
Žalobce tento dokument vyhodnotil jako opatření orgánu obce v samostatné
působnosti podléhající jeho dozorovým pravomocem dle § 124 zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o obcích“), a proto žalovaného dopisem ze dne 8. 12. 2011, č. j. MV-129226-3/ODK-2011,
požádal o vyjádření k předmětnému dokumentu a zaslání jeho autorizované kopie.
Z vyjádření starosty městyse, které žalobce obdržel dne 22. 12. 2011, vyplynulo, že starosta
skutečně předmětný dokument vydal a hodlá vymáhat v něm stanovené povinnosti.
Vzhledem k tomu, že žalobce dospěl k závěru, že dozorované opatření je ve zjevném
a závažném rozporu se zákonem, zahájil se žalovaným dle § 124 odst. 2 zákona o obcích
řízení o pozastavení výkonu tohoto opatření. Dne 14. 3. 2012 žalobce vydal pod č. j. MV-
9781-8/ODK-2012 rozhodnutí, kterým pozastavil výkon Příkazu starosty č. 1/2011 a zároveň
žalovanému stanovil lhůtu ke zjednání nápravy.
Vzhledem k tomu, že žalovaný ve stanovené lhůtě nápravu nezjednal a ani nevyužil
svého práva podat proti tomuto rozhodnutí rozklad, žalobce v souladu s § 124 odst. 3 zákona
o obcích a dle § 67 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přistoupil k podání žaloby na zrušení předmětného
Příkazu starosty č. 1/2011, jakožto opatření orgánu městyse v samostatné působnosti.
I. Obsah žaloby
Žalobce v podané žalobě nejprve shrnul shora popsané skutkové okolnosti
projednávaného případu, včetně závěru, že dozorované opatření bylo vydáno v rozporu se
zákonem. V této souvislosti poukázal na skutečnost, že k uložení obecného zákazu vstupu do
prostor úřadu žalovaného a nemovitostí v jeho majetku státním úředníkům, resp. k jeho
podmiňování povolením starosty, a především k sankcionování případného porušení tohoto
zákazu (část první dozorovaného opatření), není starosta ani jiný orgán zmocněn žádným
právním předpisem. Dozorované opatření proto v této části nerespektuje ústavní principy
fungování státní moci a principy právního státu a je v rozporu zejména s:
- čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, v platném znění (dále jen „Ústava ČR“), dle kterého
lze státní (ve smyslu veřejnou) moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon; vzhledem k tomu, že státní správa je součástí státní moci výkonné, její
regulace opatřením orgánu městyse v samostatné působnosti je protiústavní;
- čl. 79 Ústavy ČR, dle kterého lze působnost ministerstev a jiných správních úřadů stanovit
pouze zákonem; součástí této působnosti jsou i zákonem stanovené podmínky jejího výkonu
a také místní příslušnost správních úřadů, která se u ústředních správních úřadů vztahuje na
celé území České republiky, a nelze z ní vyloučit území městyse Chudenice;
- čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, v platném znění, podle kterého mohou být
povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; žádný zákon nezmocňuje
starostu městyse (popř. radu městyse) k ukládání povinností, které zavazují správní úřady
státu a úředníky státní správy;
- § 40 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, v platném znění, dle kterého je
policista v zákonem vyjmenovaných případech oprávněn vstoupit bez souhlasu uživatele do
obydlí, jiného prostoru nebo na pozemek a provést tam potřebné úkony nebo jiná opatření;
- § 83a odst. 2 a § 83c zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád),
v platném znění, která opravňují policejní orgán provádět prohlídku jiných prostor i bez
souhlasu jejich vlastníka nebo uživatele, a kdy policejní orgán smí v zákonem stanovených
případech vstoupit do obydlí, jiných prostor nebo na pozemek;
- § 129a odst. 1 písm. c) zákona o obcích, který kontrolujícího opravňuje ke vstupu do
objektů a do jiných prostor, pokud vstup souvisí s prováděním kontroly.
Zároveň je dle žalobce nepřípustné, aby příkaz starosty vytvářel skutkovou podstatu
přestupku a stanovil sankce, neboť přestupkem je dle § 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, pouze takové jednání, které je za přestupek
zákonem výslovně označeno. Stejně tak není přípustné, aby starosta vytvářel skutkovou
podstatu jiného správního deliktu.
Pokud jde o druhou část dozorovaného opatření, v němž byl žalovaným uložen
generální zákaz poskytování informací o „chodu a aktivitách“ úřadu městyse Chudenice
státním úředníkům, i tento zákaz je dle názoru žalobce v rozporu zejména s těmito normami
veřejného práva:
- § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění, podle kterého správní
orgány dbají vzájemného souladu všech postupů a vzájemně spolupracují v zájmu dobré
správy;
- § 6 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, v platném znění, který osobám
zúčastněným na správě daní a správci daně stanoví povinnost vzájemně spolupracovat;
- § 14 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., o státní kontrole, v platném znění, dle kterého jsou
kontrolované osoby povinny vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou
povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků;
- § 8 odst. 1 trestního řádu, který státním orgánům, právnickým a fyzickým osobám stanoví
povinnost bez zbytečného odkladu, a nestanoví-li zvláštní předpis jinak, i bez úplaty
vyhovovat dožádáním orgánů činných v trestním řízení při plnění jejich úkolů. Toto
ustanovení dále stanoví, že státní orgány jsou povinny neprodleně oznamovat státnímu
zástupci nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin;
- § 18 zákona o Policii ČR, v platném znění, dle kterého je policista v rozsahu potřebném pro
splnění konkrétního úkolu policie oprávněn požadovat mimo jiné od orgánů veřejné správy
věcnou a osobní pomoc, zejména potřebné podklady a informace včetně osobních údajů. Tyto
orgány jsou povinny požadovanou pomoc poskytnout;
- § 13 odst. 2 zákona o obcích, podle kterého obec bezplatně poskytuje státním orgánům
a orgánům kraje údaje a informace pro výkon jejich působnosti;
- § 128 odst. 3 zákona o obcích, který obci ukládá povinnost na požádání neprodleně zaslat
ministerstvu vnitra usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné
působnosti;
- § 129a odst. 1 písm. a) zákona o obcích, který opravňuje osobu, která provádí kontrolu
samostatné působnosti obce, požadovat od příslušného orgánu obce, aby předložil podklady
a poskytnul úplné informace nezbytné k provedení kontroly;
- § 129a odst. 2 zákona o obcích, podle kterého obec musí v souvislosti s prováděním
kontroly poskytnout kontrolujícímu součinnost.
Žalobce dále upozornil, že povinnosti, resp. zákazy, uvedené v dozorovaném opatření
jsou obdobné těm, které byly uloženy obecně závaznou vyhláškou obce Jindřichovice pod
Smrkem č. 1/2004, která byla zrušena nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 49/03. Žalobce
tak byl názoru, že povinnosti a zákazy, které starosta městyse Chudenice jako orgán příslušný
k vydávání opatření městyse v samostatné působnosti uložil předmětným příkazem, jsou
v rozporu nejen s jednotlivými ustanoveními konkrétních zákonů, Ústavy ČR a Listiny
základních práv a svobod, ale svou podstatou také odporují ústavním principům fungování
státní moci a principům právního státu. Takový rozpor je nejen zřejmý, ale protože se se
starosta městyse snaží omezit a regulovat výkon státní moci na území městyse, jedná se také
o rozpor závažný. Žalobce tak dospěl k závěru, že vydaný příkaz nezákonným způsobem
reguluje pravidla přístupu do nemovitostí v majetku městyse a nezákonným způsobem také
stanoví povinnosti zaměstnanců. Ze všech výše uvedených důvodů proto žalobce v závěru
žaloby navrhl, aby krajský soud napadený příkaz starosty zrušil.
II. Vyjádření žalovaného k žalobě
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě sdělil, že vydaný příkaz byl v daném okamžiku
jedinou možnou reakcí na to, jak se k němu správní orgány či orgány státu chovaly. Uvedl, že
v předmětném příkazu není uveden žádný absolutní zákaz vstupu státních úředníků, žalovaný
pouze trvá na tom, aby tito nejméně 30 dnů předem ohlásili zamýšlený úkon státní správy.
Žalovaný tak učinil z toho důvodu, aby se městys Chudenice mohl na plánovaný úkon státní
správy vždy řádně připravit a nedocházelo ke zbytečným konfliktům majícím příčinu v tom,
že „přepadové kontroly“ jsou zcela zbytečné a není zde jakýkoli důvod k tomu, aby se státní
správa tímto způsobem chovala. Dle názoru žalovaného musí být jakýkoli úkon státní správy
v příslušné státní instituci řádně plánován dopředu, a proto žalovaný nevidí sebemenší důvod
k tomu, aby se podroboval šikanózním kontrolám a zvůli státních úředníků. Žalobou
napadený příkaz starosty byl vydán pouze z výše popsaných důvodů a rozhodně nebyl míněn
tak, aby se na jeho základě znemožňovala kontrola státních úřadů, které si to pouze takto
vykládají. Příkaz starosty byl zároveň reakcí na přemíru správních úkonů kladených na obce
i občany a jdoucích zcela nad rámec pravidel demokratického státu.
V případě druhé části předmětného příkazu žalovaný poukázal na skutečnost, že tato
se týkala výlučně pracovněprávních vztahů mezi městysem a jeho zaměstnanci, a proto není
žádný důvod, aby žalobce zasahoval také do této části příkazu a snažil se o to, aby byl příkaz
v plném znění zrušen. Žalovaný proto závěrem navrhl zamítnutí žaloby pro její nedůvodnost.
III. Replika žalobce
Žalobce reagoval na vyjádření žalovaného podáním repliky, v níž uvedl, že ze strany
státu (státními úředníky) smí být činěny úkony vůči městysi, resp. některému z jeho orgánu
(např. provedení kontroly) pouze na základě zákona a v jeho mezích. Postup státu vůči
městysi a vzájemná práva a povinnosti při těchto úkonech jsou pak upraveny právními
předpisy. Součástí této úpravy jsou také „opravné prostředky“, kterými se městys může proti
postupu státu bránit. Pokud byl starosta přesvědčen o chybném postupu úředníků nebo
nesouhlasil se závěry, ke kterým dospěli, mohl ke zjednání nápravy využít zákonných
„opravných prostředků“. Nebylo však možné využití zákonných instrumentů opomenout,
nahradit je vlastními pravidly a postupy a provedení úkonu podmiňovat nad rámec zákona
ohlašovací povinností státu vůči městysi. Žalobce dále doplnil, že jednotlivé úkony státu vůči
obci mají určitá specifika a není z povahy věci vždy možné, že každý úkon byl naplánován
dopředu a řádně městysi ohlášen takovým způsobem, jak je v příkazu stanoveno.
Ke skutečnosti, že žalovaný brání svůj postup tím, že ze strany orgánů státní správy dochází
k „šikanózním kontrolám“ a že přemíra správních úkonů kladených na obce i občany jde nad
rámec fungování demokratického státu, žalobce uvedl, že žalovaný měl ke své obraně využít
pouze legálních prostředků namísto toho, aby sám svým postupem principy fungování
demokratického právního státu nerespektoval.
K druhé části předmětného příkazu žalobce konstatoval, že si je vědom kompetenční
výluky uvedené v ustanovení § 124 odst. 6 zákona o obcích. Dle jeho názoru však z tohoto
ustanovení nevyplývá, že dozoru ze strany žalobce nepodléhají ta usnesení, která se týkají
soukromoprávních vztahů, ale pouze to, že u těchto usnesení nemůže být posuzován jejich
soulad s normami soukromého práva. Žalobce však tuto část příkazu nenapadl z důvodu
rozpornosti s pracovněprávními, resp. soukromoprávními předpisy, ale protože ji shledal
v rozporu s normami veřejného práva tak, jak uvedl v žalobě. Žalobce byl toho názoru, že
pokud žalovaný v rámci pracovněprávních vztahů uložil zaměstnancům takové povinnosti,
které by měly mít za následek, že zaměstnanci budou svým jednáním porušovat právní normy
veřejného práva, přesahovaly takto uložené povinnosti pracovněprávní rámec a žalobce byl
povinen usilovat o jejich zrušení. Žalobce tak setrval na své žalobě v původním znění.
IV. Vyjádření účastníků řízení při ústním jednání
Při jednání účastníci setrvali na svých dosavadních tvrzeních.
Žalovaný dále při ústním jednání upozornil na nesprávné označení žalovaného
v podané žalobě (Městys Chudenice), z čehož dovozoval nedostatek své pasivní legitimace.
Zároveň namítal, že mu rozhodnutí žalobce ze dne 14. 3. 2012, č. j. MV-9781-8/ODK-2012,
o pozastavení výkonu předmětného příkazu, nebylo nikdy doručeno, tuto listinu nečetl,
musela mu ji zatajit jeho sekretářka.
V. Posouzení věci krajským soudem
Krajský soud rozhodl o věci po provedeném jednání, neboť žalovaný vyslovil
s rozhodnutím věci bez nařízení jednání svůj nesouhlas. Krajský soud přezkoumal napadený
příkaz žalovaného a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Krajský soud se nejprve zabýval vznesenou námitkou žalovaného, že není ve věci
pasivně legitimován, neboť žalobce v podané žalobě označil jako žalovaného Městys
Chudenice, a nikoli starostu městyse Chudenice, jak žalovaného označuje soud.
K této námitce krajský soud na úvod připomíná, že v projednávané věci se jedná
o žalobu podanou ve věcech samosprávy ve smyslu § 67 s. ř. s., dle kterého se ustanovení dílu
prvního, hlavy II. s. ř. s., tj. ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
dle § 65 a násl. s. ř. s., přiměřeně použijí též v případě, kdy zvláštní zákon17) svěřuje
správnímu úřadu pravomoc podat žalobu proti usnesení nebo opatření orgánu územního
samosprávného celku v samostatné působnosti [§ 67 písm. a) s. ř. s.]. Poznámka pod čarou 17)
odkazuje mj. na zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších
předpisů.
Z hlediska pasivní věcné legitimace přitom v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného určena tvrzením žalobce,
ale kogentně ji určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení jako se žalovaným jednal s tím,
kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho v žalobě označil žalobce (k tomu srovnej
blíže závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovené již v rozhodnutí ze
dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, publikovaném pod č. 534/2005 Sb. NSS).
V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud dále vyslovil, že pokud žaloba poskytuje
dostatečný podklad soudu k projednání a rozhodnutí věci a pokud k určení žalovaného není
třeba součinnosti žalobce (tzn. ze žaloby je možno osobu žalovaného dovodit), krajský
soud má s tímto správním orgánem jako se žalovaným začít jednat, aniž by žalobce ke
správnému určení osoby žalovaného vyzýval a aniž by o tom vydával zvláštní usnesení (§ 53
odst. 2 s. ř. s. a contrario).
Dle obecného ustanovení § 33 odst. 1 s. ř. s. platí, že odpůrcem (žalovaným) je ten,
o němž to stanoví zákon. Dozorované opatření přitom reguluje pravidla vstupu do obecních
budov a na obecní nemovitosti, kdy je nepochybně oprávněním každé obce (zde městyse)
jakožto vlastníka těchto nemovitostí upravit v rámci své samostatné působnosti pravidla
užívání obecního majetku, včetně pravidel přístupu do obecních budov. V daném případě
starosta městyse jako jeden z orgánů městyse (viz § 5 odst. 1, věty poslední, a § 103 a násl.
zákona o obcích) vykonává v souladu s § 99 odst. 2 zákona o obcích pravomoc rady, neboť ta
se v městysi Chudenice dle § 99 odst. 3 téhož zákona nevolí (zastupitelstvo má méně než 15
členů). Úpravu pravidel pro užívání obecního majetku přitom zákon výslovně nesvěřuje
konkrétnímu obecnímu orgánu, lze ji proto podřadit pod nevyhrazenou pravomoc rady obce
ve smyslu § 102 odst. 3 zákona o obcích. Jak již bylo uvedeno výše, protože v městysi
Chudenice se s ohledem na počet členů zastupitelstva rada městyse nevolí, vykonává její
pravomoc starosta městyse, který byl oprávněn pravidla užívání majetku městyse regulovat.
Druhá část dozorovaného opatření pak má povahu vnitřního předpisu, který směřuje
dovnitř vůči zaměstnancům městyse a který je s ohledem na § 110 odst. 4 písm. e) zákona
o obcích oprávněn vydat tajemník městyse. Vzhledem k tomu, že městys Chudenice
tajemníka úřadu nemá, plní jeho úkoly dle § 110 odst. 3 zákona o obcích opět starosta
městyse. Je tedy zřejmé, že v daném případě byl ve smyslu § 124 zákona o obcích a § 67
písm. a) s. ř. s. orgánem územního samosprávného celku, který vydal opatření v
samostatné působnosti a proti němuž směřuje předmětná žaloba, starosta městyse,
který je tedy i žalovaným.
Žalovaný dále při ústním jednání zpochybnil doručení rozhodnutí žalobce ze dne
14. 3. 2012, č. j. MV-9781-8/ODK-2012, kterým byl pozastaven výkon předmětného příkazu
a kterým byla žalovanému stanovena lhůta ke zjednání nápravy. Ačkoli tato námitka byla
žalovaným vznesena až při ústním jednání, byl krajský soud povinen se jí zabývat, neboť
skutečnost, zda žalovanému bylo rozhodnutí řádně doručeno, je rozhodující pro posouzení
otázky, zda žaloba ministerstva nebyla s ohledem na znění § 124 odst. 2 a 3 zákona o obcích
podána předčasně.
Podle § 124 odst. 2 zákona o obcích v případě zřejmého a závažného rozporu
usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti se zákonem
může Ministerstvo vnitra pozastavit výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného
opatření orgánu obce v samostatné působnosti bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy.
Výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné
působnosti je pozastaven dnem doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra obci. Ministerstvo
vnitra v rozhodnutí současně stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Zjedná-li
příslušný orgán obce nápravu ve stanovené lhůtě, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí
o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné
působnosti zruší neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je
i usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti, kterým byla
zjednána náprava.
Nezjedná-li příslušný orgán obce ve stanovené lhůtě nápravu a není-li proti rozhodnutí
Ministerstva vnitra podle odst. 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od
uplynutí lhůty pro podání rozkladu příslušnému soudu návrh na zrušení usnesení, rozhodnutí
nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti. Je-li proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra podle odst. 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra takový návrh příslušnému soudu
do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu, který byl rozklad zamítnut. Jestliže
soud tento návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí Ministerstva vnitra
o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné
působnosti pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí soudu nabude právní moci (§ 124 odst. 3
zákona o obcích).
Z doručenky připojené k předmětnému rozhodnutí, provedené k důkazu při ústním
jednání, krajský soud zjistil, že dne 21. 3. 2012 v 10:42:15 h bylo rozhodnutí č. j. MV-9781-
8/ODK-2012 vydané žalobcem, který je v doručence označen jako odesílatel (ID datové
schránky: 6bnaawp), doručeno do datové schránky příjemce – Městys Chudenice (ID datové
schránky: rzpb3q8), a to přihlášením pověřené osoby s právem přístupu ke zprávě ve smyslu
§ 8 odst. 6 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi
dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“). Pouze
pro doplnění krajský soud uvádí, že k dodání rozhodnutí do datové schránky došlo o den
dříve, tj. dne 20. 3. 2012 v 18:00:26 h.
Podle § 5 odst. 1 a 2 zákona o elektronických úkonech datovou schránku právnické
osoby zřídí ministerstvo právnické osobě zřízené zákonem, právnické osobě zapsané
v obchodním rejstříku a organizační složce podniku zahraniční právnické osoby zapsané
v obchodním rejstříku, a to v případě právnické osoby zřízené zákonem bezodkladně po jejím
vzniku; v případě právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku a organizační složky
podniku zahraniční právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku bezodkladně poté,
co obdrží informaci o jejím zapsání do obchodního rejstříku. Jiné právnické osobě zřídí
ministerstvo datovou schránku právnické osoby bezplatně na žádost této osoby do 3
pracovních dnů ode dne podání žádosti.
Datovou schránku orgánu veřejné moci dle § 6 odst. 1 zákona o elektronických
úkonech zřídí ministerstvo bezplatně orgánu veřejné moci, a to bezodkladně po jeho vzniku.
Za orgán veřejné moci přitom zákon dle legislativní zkratky zavedené v § 1 odst. 1 písm. a)
zákona o elektronických úkonech považuje státní orgány, orgány územních samosprávných
celků, Pozemkový fond České republiky a jiné státní fondy, zdravotní pojišťovny, Český
rozhlas, Českou televizi a samosprávné komory zřízené zákonem, notáře a soudní exekutory.
Podle § 7 odst. 1 zákona o elektronických úkonech se pro orgány územního
samosprávného celku zřizuje jedna datová schránka orgánu veřejné moci, nepožádá-li územní
samosprávný celek o zřízení další datové schránky orgánu veřejné moci. Dle § 5 odst. 1, věty
poslední, zákona o obcích je městys samostatně spravován zastupitelstvem městyse, dalšími
orgány jsou rada městyse, starosta, úřad městyse a zvláštní orgány.
Je tedy zřejmé, že obecně zákon o elektronických úkonech striktně nerozlišuje mezi
komunikací územního samosprávného celku, který je dle § 18 odst. 2 písm. c) zákona
č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, pokládán za právnickou
osobu, a komunikací jeho orgánů, které jsou dle zákona o elektronických úkonech
považovány za orgány veřejné moci. Z citovaných ustanovení § 6 a § 7 zákona
o elektronických úkonech pak jednoznačně vyplývá, že orgány územního samosprávného
celku bez rozlišení toho, zda jednají v samostatné či přenesené působnosti, mají mít již od
počátku účinnosti zákona (tj. od 1. 7. 2009) zřízenu toliko jednu společnou datovou schránku,
a to datovou schránku orgánu veřejné moci. Více datových schránek (samostatně pro
jednotlivé orgány územního samosprávného celku – např. pro radu města, starostu) může být
zřízeno pouze k výslovné žádosti územního samosprávného celku. O takový případ se však
v posuzované věci nejedná.
Z logiky zákona o elektronických úkonech tak vyplývá, že datová schránka
s identifikátorem rzpb3q8 byla dle § 7 zákona dnem 1. 7. 2009 zřízena všem orgánům
městyse Chudenice, kterými jsou dle § 5 odst. 1, věty poslední, zákona o obcích zastupitelstvo
městyse, jímž je městys samostatně spravován; dalšími orgány městyse jsou pak rada
městyse, starosta, úřad městyse a zvláštní orgány městyse. Ve smyslu § 7 odst. 3
zákona o elektronických úkonech se nadto starosta obce považuje pro účely tohoto zákona za
vedoucího orgánu veřejné moci, tj. za osobu, která je dle § 8 odst. 4 zákona o elektronických
úkonech, sama oprávněna k přístupu do datové schránky orgánu veřejné moci, pro který byla
datová schránka zřízena.
Rozhodnutí o pozastavení výkonu příkazu starosty tedy bylo žalobcem řádně doručeno
do správné datové schránky, přičemž dle § 17 odst. 3 zákona o elektronických úkonech platí,
že dokument, který byl dodán do datové schránky, je doručen okamžikem, kdy se do datové
schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému
dokumentu. Touto oprávněnou osobou tedy mohl být ve smyslu výše citovaného ustanovení
§ 8 odst. 4 zákona o elektronických úkonech (ve spojení s § 7 odst. 3 tohoto zákona) sám
starosta městyse jakožto vedoucí orgánu veřejné moci, pro který byla datová schránka
zřízena, nebo jím pověřená a určená osoba dle § 8 odst. 6 tohoto zákona.
Jak již bylo uvedeno výše, dle doručenky připojené k předmětnému rozhodnutí se
oprávněná osoba přihlásila do datové schránky dne 21. 3. 2012 v 10:42:15 h a tímto
okamžikem bylo také rozhodnutí žalovanému doručeno. V záhlaví takto doručeného
rozhodnutí žalobce ze dne 14. 3. 2012, č. j. MV-9781-8/ODK-2012, je přitom zřetelně
uvedeno, že rozhodnutí je určeno k rukám starosty městyse Chudenice. Pokud žalovaný při
ústním jednání argumentoval tím, že označené rozhodnutí nikdy nedostal, nečetl je a patrně
mu je zatajila jeho sekretářka, je nutno konstatovat, že se jedná se o skutečnosti, které z výše
uvedených důvodů nejsou způsobilé doručení předmětné písemnosti zpochybnit. Je čistě věcí
vnitřní organizace městyse, které konkrétní osobě (či osobám) starosta udělí pověření
k přihlašování do systému datových schránek a jakým způsobem upraví chod městyse
z hlediska vnitřního oběhu písemností a doručování korespondence tak, aby se jednotlivé
písemnosti dostaly do sféry konkrétních orgánů městyse, jimž jsou určeny.
Nad rámec výše uvedeného pak krajský soud poukazuje na skutečnost, že žalovaný na
podání doručená do datové schránky rzpb3q8 reaguje. To se týká nejen písemností, které mu
do této datové schránky doručoval soud v tomto soudním řízení, ale také písemností
doručovaných žalobcem. Jedná se např. o reakci žalovaného na písemnosti (oznámení
o zahájení správního řízení ze dne 25. 1. 2012, č. j. MV-9781-2/ODK-2012, a usnesení ze dne
25. 1. 2012, č. j. MV-9781-3/ODK-2012), jimiž žalobce žalovaného vyzýval k předložení
dozorovaného opatření, na což žalovaný reagoval zasláním požadovaného příkazu podáními
doručenými žalobci dne 13. a 14. 2. 2012. Rozhodnutí žalobce ze dne 14. 3. 2012, č. j. MV-
9781-8/ODK-2012, o pozastavení výkonu předmětného opatření a uložení lhůty ke zjednání
nápravy, je pak obsaženo i ve spisovém materiálu, který soudu předložil sám žalovaný spolu
se svým vyjádřením k žalobě ze dne 28. 5. 2012. Předmětné rozhodnutí, založené ve
spisovém materiálu žalovaného, je opatřeno razítkem podatelny městyse Chudenice
s uvedením Čís. dopor.: 78841757, Došlo: 21. 3. 2012, Č. j. 182, Úkl. znak: Příkaz. I tyto
skutečnosti tedy potvrzují, že předmětné rozhodnutí bylo žalovanému řádně doručeno.
Po vyřešení shora uvedených námitek tak krajský soud mohl přistoupit k posouzení
merita projednávané věci, a to zda v daném případě jsou naplněny zákonné podmínky pro
zrušení žalobou napadeného příkazu starosty jakožto opatření orgánu obce vydaného
v samostatné působnosti.
V úvodu krajský soud podotýká, že ve shodě se žalobcem je toho názoru, že
dozorované opatření nemá povahu rozhodnutí či usnesení orgánu obce v samostatné
působnosti, jakožto individuálních správních aktů řešících konkrétní (individuální) záležitosti;
je ovšem nesporné, že žalobou napadený akt upravuje pravidla chování adresátů tohoto
příkazu v příslušných situacích v budoucnu. Z tohoto hlediska je tedy možno předmětný
příkaz pokládat za tzv. jiné opatření orgánu obce (zde starosty městyse) upravující postup
adresátů tohoto příkazu v budoucích, typově obdobných a opakujících se případech. Mezi
účastníky přitom není sporné, že by starosta dozorovaný příkaz nevydal.
Podle § 35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti,
které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud
nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem
svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné
působnosti obce svěří zákon. Ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je pak
možné povinnosti ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování
základních práv a svobod. „Výrazu "na základě zákona" je třeba rozumět tak, že povinnosti
mohou být uloženy zákonem nebo jinou normou, než je vyjádřena v zákoně, ale pouze
v případě, že k tomu byla tato norma zmocněna předpisem s právní silou alespoň zákona
(srov. nález Pl. ÚS 5/93 uvedený u čl. 2 Listiny). Naproti tomu meze určující ukládání
povinností musí být stanoveny jen předpisy s právní silou alespoň zákona. K ukládání těchto
povinností mohou být zmocněny i orgány územní samosprávy“ (srovnej Pavlíček V. a kol.:
Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody, 2. doplněné
a podstatně rozšířené vydání, Praha: Linde, 1999, str. 59).
Z výše uvedeného vyplývá, že obce a jejich orgány musí při vydávání obecně
závazných vyhlášek a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření v samostatné působnosti
dodržovat meze své působnosti a nemohou upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze
zákonné úpravě, či upravovat záležitosti již upravené předpisy veřejného nebo soukromého
práva.
Pokud jde o prvou část dozorovaného opatření citovanou výše, která reguluje pravidla
vstupu do prostor úřadu městyse a nemovitostí v jeho majetku, je nutno konstatovat, že ve
smyslu shora citovaného čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod žádné ze zákonných
ustanovení a zmocnění neopravňuje starostu ani jiný orgán obce (městyse) k vydání opatření,
kterým stanovuje zákaz vstupu do nemovitostí městyse všem úředníkům státní správy bez
předchozího ohlášení, písemného povolení či souhlasu a kterým pro případ nedodržení tohoto
zákazu zakotvuje sankční postih v podobě pokuty ve výši 100 000 Kč. Naopak je nutno
konstatovat, že takto stanovený zákaz a s ním spojená pravidla odporují celé řadě
veřejnoprávních i ústavních norem, které žalobce v podané žalobě vypočítává a na které
krajský soud na tomto místě pro stručnost odkazuje (srovnej např. již výše zmiňovaný čl. 4
odst. 1, ve spojení s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 79 Ústavy, či § 40
zákona o Policii ČR, § 83a a § 83c trestního řádu, § 129a odst. 1 písm. c/ zákona o obcích,
zakládající při splnění zákonem stanovených podmínek oprávnění příslušných orgánů ke
vstupu do obydlí, jiných prostor či na pozemky, a to i bez souhlasu jejich vlastníka).
Krajský soud pak v této souvislosti připomíná také závěry, k nimž dospěl Ústavní soud
ve svém nálezu ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 49/03, publikovaném pod č. 227/2005 Sb.,
v němž posuzoval ústavnost vydané obecně závazné vyhlášky obce Jindřichovice pod
Smrkem č. 1/2004, zakazující vstup úředníkům státní správy na své území: „Ústavní soud
nikoli poprvé (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02, vyhlášen pod č. 53/2003 Sb.
a uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 29, nález č. 18) připomíná, že územní samospráva
jako právo územního společenství vyrůstající z jeho vlastností a schopností není bezbřehá a už
vůbec z této samosprávy nelze činit svrchovaná tělesa blíží se státům. Nemůže tedy na svém
území vyloučit dosah státní moci a fungování státní správy, ať již z jakéhokoli důvodu,
a obzvláště ne tehdy, činí-li tímto vyloučením přímý zásah do zákonného vymezení působnosti
státních orgánů […] a podmiňuje výkon souhlasem obce, který může z důvodů uvedených
vyhláškou rovněž odepřít. Při nejasném a velmi pružně vykladatelném označení "úředník" lze
regulaci vztáhnout na velmi široký okruh oblastí výkonu veřejné moci. Taková regulace obci
co do formy i co do obsahu zjevně nepřísluší“. Ačkoli byly citované závěry vysloveny ve
vztahu k obecně závazné vyhlášce obce vydané v samostatné působnosti, dle krajského soudu
je možno je v plném rozsahu aplikovat i na nyní posuzovaný případ. Povinnosti, resp. zákazy,
obsažené v uvedené obecně závazné vyhlášce jsou totiž obdobné těm, které byly uloženy nyní
napadeným a přezkoumávaným opatřením starosty.
Stejně tak je dle krajského soudu nepřípustné, aby dodržování zákazu obsaženého
v předmětném opatření (městyse) bylo vynucováno pod pohrůžkou uložení pokuty ve výši
100 000 Kč. Jen zákon může definovat skutkovou podstatu přestupku, či jiného správního
deliktu, včetně stanovení sankce, kterou je možno za takto zákonem výslovně označené
a definované jednání uložit. V žádném případě tedy není možno pokutu ukládat za jednání,
které starosta či jiný orgán obce bez jakékoli opory v zákoně označí jako deliktní ve vydaném
opatření (zde příkazu) či v jiném vydaném správním aktu.
Poukazoval-li žalovaný v této souvislosti na opodstatněnost vydaného příkazu se
zdůvodněním, že příkaz byl vydán jako reakce na systematickou šikanu ze strany státních
úřadů, zejména úředníků finanční správy, k čemuž mělo v daném případě dojít v souvislosti
s plněním důkazního břemene městyse v souvislosti s kontrolou čerpání dotace poskytnuté
ministerstvem pro místní rozvoj na výstavbu nového dětského hřiště, nelze této argumentaci
žalovaného přisvědčit.
Přestože krajský soud vnímá námitky žalovaného, že požadavky kladené ze strany
správních úřadů na územní samosprávné celky a právnické či fyzické osoby mnohdy mohou
překračovat zákonem stanovený rámec, nelze se takovému jednání bránit vydáváním
quasinormativních aktů shora popsaného obsahu, které co do svého obsahu samy principům
fungování demokratického právního státu odporují. Krajský soud se ztotožnil se závěry
žalobce, že úkony státu a jeho úředníků vůči městysi, resp. vůči některému z jeho orgánů,
mohou být činěny pouze na základě zákona a v jeho mezích. Právní předpisy pak upravují
nejen vzájemná práva a povinnosti, ale také prostředky obrany, kterými se adresát může proti
negativnímu postupu státu bránit. Z ustanovení § 13 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční
kontrole), ve znění pozdějších předpisů, v této souvislosti vyplývá, že zaměstnanci
kontrolního orgánu mohou při veřejnoprávní kontrole vykonávané na místě u právnické nebo
fyzické osoby, která je žadatelem o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcem,
používat kontrolní oprávnění podle tohoto zákona a podle části třetí zákona č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, pouze v rozsahu nezbytném ke splnění účelu
této kontroly.
Byl-li tedy starosta přesvědčen o tom, že úředníci finanční správy (zde pracovníci
Finančního úřadu Klatovy) se v rámci své kontrolní činnosti vůči městysi dopouštějí
konkrétního pochybení a že z jejich strany dochází k „šikanózní“ kontrole a k přemíře úkonů
kladených na obce i občany, měl ke zjednání nápravy využít legálních prostředků obrany,
které mu zákon dává k dispozici, a nikoli tyto ochranné instrumenty obcházet a nahrazovat je
vlastními pravidly a regulací, která územnímu samosprávnému celku a jeho orgánům co do
formy i obsahu zjevně nepřísluší. Žalovaný se vůči postupu konkrétních úředníků finanční
správy mohl bránit např. podáním námitek proti protokolu o kontrolním zjištění a v jejich
rámci se domáhat ochrany proti postupu konkrétního pracovníka finanční správy; případně se
domáhat ochrany ve správním řízení zahájeném na podkladě učiněných kontrolních zjištění.
Stejně tak soudní řád správní poskytuje proti svévolnému jednání ze strany státních úředníků
obranu, a to prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. Dle § 56 odst. 3 s. ř. s. je soud povinen
takovou žalobu projednat a rozhodnout v přednostním režimu tak, aby byla zajištěna účinná
soudní kontrola, přičemž je konstantně judikováno, že definiční znaky nezákonného zásahu
může naplňovat i prováděná kontrola správních orgánů. Nesouhlas žalovaného s postupem
a konkrétními kroky pracovníků finančního úřadu tak v žádném případě nemohly ospravedlnit
postup žalovaného, který v předmětné věci zvolil.
Vyslovené závěry krajského soudu, že žalovaným zvolený postup neměl oporu
v zákoně a navíc zasáhl do již stanoveného rámce výkonu státní správy, je pak možno
vztáhnout i na druhou část žalobcem dozorovaného opatření, jímž žalovaný zakázal
zaměstnancům městyse podávat státním úředníkům jakékoli informace o chodu a aktivitách
městyse pod hrozbou okamžitého rozvázání pracovního poměru.
Je zřejmé, že tato část vydaného příkazu vykazuje z hlediska pracovněprávních
předpisů znaky vnitřního předpisu (pracovního řádu), neboť zaměstnancům městyse ukládá
konkrétní povinnosti (srovnej § 305 a § 306 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění
pozdějších předpisů). Dle § 124 odst. 6 zákona o obcích přitom platí, že ustanovení § 124
odst. 1 až 5 tohoto zákona o dozoru žalobce nad vydáváním usnesení, rozhodnutí a jiných
opatření orgánů obcí v samostatné působnosti se nepoužijí v případě porušení právních
předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva a v případě, kdy jsou dozor nebo
kontrola výkonu samostatné působnosti obcí upraveny zvláštním právním předpisem.
Žalobce však tuto část příkazu nenapadl z důvodu jejího rozporu s pracovněprávními,
resp. soukromoprávními předpisy, ale z důvodu jejího rozporu s celou řadou veřejnoprávních
norem. Tato jeho povaha tedy nevylučuje tento akt dozorovat dle § 124 zákona o obcích,
neboť i přes jeho pracovněprávní charakter zároveň neztrácí povahu opatření orgánu městyse
vydaného v samostatné působnosti, jak dovozuje i odborná literatura (srovnej Vedral, J.,
Váňa, L., Břeň, J. a Pšenička, S.: Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 1. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2008, str. 683 až 685). Pokud tedy žalovaný v rámci pracovněprávních
vztahů uložil svým zaměstnancům takové povinnosti, které ve svém důsledku vedou
k porušování celé řady právních norem veřejného práva, nepochybně tyto nemají povahu
pracovněprávní (či soukromoprávní) úpravy, a tedy na ně kompetenční výluka obsažená
v § 124 odst. 6 zákona o obcích nedopadá.
I v případě této části příkazu se tedy jednalo o uložení povinností, nepřípustně
zasahujících do právního rámce výkonu státní správy stanoveného veřejnoprávními předpisy,
týkajících se především vzájemné spolupráce, poskytování pomoci a součinnosti, jakož
i plnění informační povinnosti ve vztahu k jiným správním orgánům (viz např. v žalobě
uváděná ustanovení § 8 správního řádu, § 6 odst. 2 daňového řádu, § 14 odst. 1 zákona
o státní kontrole, § 8 odst. 1 trestního řádu, § 18 zákona o Policii ČR, či § 13 odst. 2, § 128,
§ 129a odst. 1 písm. a/ a § 129a odst. 2 zákona o obcích), které není možno orgány obce
jakkoli omezovat, a proto i v této části byla žaloba shledána důvodnou.
Krajský soud tak uzavírá, že ve shodě s právním názorem žalobce dospěl k závěru, že
žalovaným vydaný příkaz nezákonným způsobem reguluje pravidla přístupu do nemovitostí
v majetku městyse a stejně tak nezákonným způsobem stanovuje i povinnosti svým
zaměstnancům. Zákazy a povinnosti uložené tímto opatřením se dostávají do přímého rozporu
nejen s celou řadou konkrétních ustanovení právních předpisů, příkladmo vyjmenovaných
v žalobě i v tomto rozsudku, ale také svou podstatou odporují ústavně zakotveným principům
fungování veřejné moci ve státě a principům právního státu. Ve svém důsledku se tedy
starosta ve snaze šetřit práva městyse sám dopustil vydáním předmětného opatření libovůle,
která nemůže požívat právní ochrany. S ohledem na skutečnost, že žalovaný se nezákonným
způsobem pokusil omezit a regulovat výkon státní moci v budově úřadu městyse, resp. v jeho
nemovitostech, krajský soud přisvědčil žalobci, že tento rozpor byl ve smyslu § 124 odst. 2
zákona o obcích nejen zřejmý, ale také závažný, a tedy byly splněny zákonné podmínky pro
pozastavení výkonu tohoto opatření bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy, jakož i pro
následné zrušení tohoto příkazu soudem.
V. Závěr a náklady řízení
S ohledem na výše uvedené skutečnosti tak krajský soud shledal žalobu důvodnou,
a proto napadené opatření žalovaného podle § 78 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 124 odst. 3
zákona o obcích, zrušil.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., podle
kterého by žalobce, který měl ve věci úspěch, měl vůči žalovanému právo na náhradu nákladů
řízení před soudem. Žalobce však při ústním jednání ve věci výslovně uvedl, že náhradu
nákladů řízení nepožaduje, a proto krajský soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení : Proti tomuto rozsudku lze podat do dvou týdnů po jeho doručení kasační
stížnost. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. Lhůta
je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni.
O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to
neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná
nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle
zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie.
V Plzni dne 30. října 2013
Mgr. Alexandr Krysl,v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
Lenka Kovandová
